中共二十届三中全会提出“高效办成一件事”。在由传统农业社会向现代工业社会的转变过程中，我国的基层治理正在由直接“管人”向直接“办事”转变，并要求化繁为简、以简驭繁，将复杂的事务办理简约化，实现高效优质办成事。

近些年来，随着基层事务日益增多，基层工作难、负担重，群众办事难、意见大。这些问题只是现象，其深层原因是我国正在经历传统农业社会向现代工业社会的转变，并要求基层治理适应这一转变。

黄宗智以传统中国基层社会矛盾纠纷处理为例，提出了“集权的简约治理”概念，认为“尽管高层权力十分‘集权化’，但是不同于现代官僚政府及其使用的正式监督和形式化文书，清代利用准官员和纠纷解决机制进行地方治理的方法也许可以用‘简约治理’和‘简约主义’来概括”。

这一概括甚为精当。但是，治理作为上层建筑的范畴总是建立在一定的经济社会基础之上的。传统农业社会的“简约治理”与当时经济社会的“简单事务”相关。

我国传统农业经济以一家一户为单位，自给自足，相对封闭，生活简单，事务也简单。民众的开门七件事“柴米油盐酱醋茶”以及生产活动，主要以一家一户为单位办理。少量的公共事务以宗族和村落为单位办理。只有极少数事务由官府办理。与此同时，小农经济剩余有限，如果大小事务都由官府处理，必然造成“农难养政”。为数不多的地方和基层官员主要承担皇权中央下达的事务，做官是为皇帝“当差”，而不是为民办事。民间事务尽可能由民间自己办理。费孝通因此将传统社会的治理称为“无为而治”，主要指政府不直接办理社会内生的事务。换言之，“简约治理”是由事务简单及“消极行政”决定的。

进入现代社会，基层治理面临着全新的格局。一是现代社会的需求迅速扩大，民众事务日益增多，相当多的事务需要公共机构来办理。水、电、路、气、房等都不是一家一户自己能够办理的。如过往农村住房事务由农民自己处理，如今需要多个公共管理层级和部门办理。现代社会是一个变化而不是静止的社会，社会内生的事务愈多，愈难依照常规办理。不断解决公众面临的问题，满足人民群众日益增长的需求成为现代治理的重要任务。二是国家的社会职能日益扩大，不仅要求公共管理到每一寸地，更要求公共服务到每一个人，由此产生大量公共事务，并需要专门的机构办理。因此，与现代工业社会相伴随的是现代行政机构的产生，大量专业化、专门化的行政机构构成复杂的行政机器，并按照科层制的特点运转。

现代社会事务的复杂化要求的是“积极行政”，带来的是复杂化治理。现代社会事务及其办理比过往繁琐得多。这种繁琐必然造成办事效率低和办事难。人们为了办成一件事，所费周折太多。正因为如此，传统基层治理的“简约主义”得到人们的重视。但是，现代社会的事务已不是传统社会的“民事—官事”“民办—官办”那么简单的二元划分，而是公共事务与个人事务相互嵌入。许多事务，哪怕是个人事务都需要公共机构介入处理。如城市占道经营引起的矛盾纠纷依靠当事人是很难解决的。马克思早就指出：“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共机构，从而也就必然要有一般政治。”传统社会的“简约治理”与简单的基层政府是相匹配的。瞿同祖将传统中国的县级政府称为“一人政府”。而在现代，为应对复杂事务，需要专业化专门化的复杂系统进行社会治理。韦伯高度评价了现代行政组织系统，认为它“在形式上也是对人类行使权威的已知最理性的手段。它的精确性、稳定性、纪律的严厉程度，以及它的可靠性，无不优越于任何其他形式”。基层治理作为现代治理体系的一个部分，势必为现代行政体系所吸纳并遵循其运行规则。因此，简单地照搬传统社会的“简约治理”已不可行。

但是，在现代社会，个人如何面对复杂的公共机构和办事流程是一个亟需解决的问题。单独的个人在庞杂的行政机器体系面前根本无法应对。这就需要通过治理加以改善。柳亦博认为，长期以来的社会治理就是要探索一条“令复杂不再复杂”之道。“治理系统的天职就在于应对社会复杂性问题”。在不同历史阶段，社会治理演化出了统治型、管控型、参与型等多种经典的‘面孔’，唯其不变的是‘化繁为简’的治理逻辑”，但对于怎样“化”，他没有能够充分说明，甚至对化繁为简持怀疑态度，提出要“与繁共生”。习近平总书记2024年在湖南农村考察时，提出减轻基层负担要“精兵简政”，为基层治理指出了方向。“简政”不是简单地减机构减人，因为事多了必须要有人做，要设立相应机构。“简政”主要是根据基层治理的特点，化繁为简、以简驭繁，将复杂事务的办理简约化。事实上，我国古代便有了“以简驭繁”的治理智慧。“复出为山阴令，民户三万，政事烦扰，讼诉殷积，阶庭常数百人，秉之御繁以简，常得无事。” （《宋书·江秉之传》）

我国近年来的官僚主义和形式主义问题成为“顽疾”，相当程度上在于没有充分认识到现代事务的复杂性和治理层级的不同属性，无论什么事都是“一竿子插到底”，机构设置“上下一般粗”，事务办理“上下一个样”，以繁对繁，基层治理失去了固有的特性和功能。

基层治理是国家治理的基础性部分，其重要特点是直接面对群众和直接处理事务。国家治理体系作为一个整体是由不同的专门部门和不同的层级构成的。我国是中央统一领导的单一制国家。国家自上而下的垂直部门一直延伸到县（区），县（区）及其以上层级实行高度专业化专门化管理，并构成复杂的政权组织体系。县（区）以下的基层治理有所不同，既要承接上级管理的事务，又要直接面对社会和为民办事。因此，基层治理不能简单照搬更上的层级进行复杂化治理，其重要功能就是化繁为简，在基层这一层级将复杂的事务简约化。从政权组织体系内部看，专业化专门化复杂化不可替代，但当面对社会、为群众办事时，需要将专业化专门化复杂化转换化约为综合性单一性简便性。概括来说，就是将现代事务办理的复杂性置于政权组织系统内部，而直接面对社会和为民办事时则尽可能简约高效优质。只是这种简约不是传统社会“民事民办”“官事官办”那样二元分离的“简约治理”，而是通过基层治理化繁为简，在基层治理这一层面将复杂治理转换为简约治理。

我国的基层治理是在现代国家构建中形成的。随着近代以来的现代国家构建，国家政权组织一直延伸到底层，实行自上而下的纵向管理。国家的大小骨骼布满全身，推动实现“如身使臂，如臂使指”的纵向治理。这一纵向到底的治理体制发挥了重要作用。但从基层治理看，这一体制有一个重要特点，那就是重自上而下管理，不适应面向社会和为民办事。这就需要根据化繁为简的原则，创新基层治理的体制机制。愈是进入基层，愈是面对群众，愈要求化繁为简，形成精简高效、相互配合、责任明确、运行畅通的工作机制。

（一）根据事务分类的一层次办理

传统社会的“简约治理”在于事务简单，“民事”“官事”界限清晰，并形成“民不举官不究”的治理规则。然而现代社会的事务复杂，“民事”“官事”的界限不清，许多“民事”需要政府办理，大量“官事”本来属于“民事”，如最低生活保障等。事务繁杂且边界不清必然造成基层治理主体负担沉重，事无巨细都要办理，实际上办不了也办不好。在实际工作中推行属地责任，只要属于这一地方的事务，当地都要承担责任。但事实上，当地承担不了也承担不好相应的责任，结果是事务和问题依然存在，甚至引起“越级上访”。在以“办事”为导向的治理体系下，首先要明确事务的性质和类型，再明确事务的职责，让一件事尽可能在一个层次办理。

在基层治理中，我国创造了著名的“枫桥经验”，主要内容是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。其特点便是一层次办理。人们身边的小事尽可能运用社会内生的力量就近就便处理。我国是有着十四多亿人口的大国，如果什么事都要政府办理，必然造成“无限政府”，基层不堪重负。正因为如此，我国提出要在新时代推广“枫桥经验”。近些年湖北省推动美好环境与幸福生活共同缔造活动，其重要举措是划小治理单元，在农村将村民小组或自然村作为治理单元，在城市将居民小区作为治理单元，动员、组织群众共建共治共享，将群众带入基层治理过程中，办成了许多过去办不了和办不好的事务，由“为民办事”转变成“由民办事”。

当然，在现代社会，大量事务不是单独一个层次能够办理的。这就需要根据事务的特性，明确事务的主体责任。层次可以多个，面对服务对象的责任主体只能是一个，以避免相互推诿。前些年，根据自上而下管理的逻辑，村（居）委会作为村（居）民群众自治组织，承担了许多政府下派的工作，造成村（居）委会不堪重负。习近平总书记指出：“为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚。”由此需要根据权力、责任、能力、资源与事务相匹配的原则，明确哪一级应该做什么就做什么，能够做什么就做什么。如村（居）委会属于群众自治组织，其主体功能和权责是群众自治，群众自己能办理的事务尽可能由群众自治组织办理，对于自上而下的政府管理事务更多的是协助。

（二）办事机构的综合性和平层化

在传统社会，皇权不下县，即中央权力只到县一级。近代以来，伴随着现代国家构建，中央权力一直延伸到基层社会，实行自上而下的管理，县以下的基层行政化、建制化。中央有什么机构，基层要与之对接，以显示基层对工作的重视。基层治理实行层级化、部门化的管理。这一体制有助于落实上级交办的工作。但是，随着现代化的推进，大量的事务是社会内生的，而且愈是社会内生的事务愈复杂，愈难以按照明确的规则加以办理。特别是随着国家的社会职能日益增多，公共服务成为政府主要职能，这一职能要通过基层治理加以实现。因此，在我国的国家治理体系中，愈是上层，其管理的属性愈强；愈是接近基层，其服务的功能愈强。为了方便服务、高效办事，基层治理的办事机构需要强化其综合性和平层化。“千条线，止于县。”自上而下的中央层级和专业部门管理到县（区）为止，县（区）以下的机构设置具有综合性和平层化，实现化繁为简。所谓综合性，就是乡镇（街道）的机构不是一一与县（区）部门对应，而是一个部门与上级多个部门对接。所谓平层化，就是乡镇（街道）的各个机构处于同一个层次，职能不交叉和重叠。

长期以来，我国县级治理体系基本没有什么变化，变化最大的是县以下。其重要原因是县以下的基层治理具有对接上级管理和直接服务群众的双重功能。改革开放以来，随着基层政权建设，我国的乡镇实行“站所制”，即通常所说的“七站八所”。站所的设立主要是完成上级交办的任务，属于县级部门派出机构。农业税废除后，直接面向群众的服务事务日益增多，一些地方开始推行乡镇机构设置的“大部制”改革，即突出乡镇机构的综合性，但还是属于管理类型。近些年来，乡镇（街道）开始实施“办 中心”制。“办”是根据事项分类，对应上级党政部门，承接上级交办事务，履行管理职能。“一办”对接上级多个部门，将县（区）多个部门工作化繁为简。“中心”主要是对下直接面向群众办事和服务。将众多执法和服务事项化繁为简，归并到某个“中心”办理。根据我们对湖北省武昌区等地的调查，“中心”的地位日益重要，所配置的资源也不断增多，主要是适应为民服务和办事的需要。但从现有一些地方的基层治理改革看，尚存在许多改革空间。一是在实行“办 中心”制之后，原有的一些派出站所尚存在，造成机构职能重叠，资源浪费。同样一件事分别由不同机构办理，群众办事不方便。二是“办”和“中心”本来是平行机构，只是职能有所不同，但采用层级化管理，由“办”领导“中心”，容易强化管理而弱化服务。

（三）办事流程的一门（窗）化

历史上，我国的地方办事实行的是“衙门”化，政府部门高高在上。因为“简约治理”，“衙门”的事不多。“每日衙门虚寂，无复诉讼者。”（《北齐书·宋世良传》）随着现代化的推进，政府部门向下直接面对社会的事务迅速增多。办事机构表现为“部门化”，即政府办事机构根据专业化专门化设置，这些机构分布在不同空间，群众办事要一个一个部门跑，一个一个房间和“窗口”进。如农村建房涉及村、乡和县多个层级，涉及自然资源、建设规划等多个部门，城市办理房产证需要到多个窗口办理。“部门化”办事流程有助于部门化管理，却不利于高效、便捷地办成一件事。

基层治理化繁为简的重要内容是推行办事流程一门（窗）化。对于政府管理来说，专业化专门化及其相应的部门化是不可或缺的。问题的关键是基层治理直接面对社会为民办事，不可复制上级政府的“部门化”治理模式，需要化繁为简，将部门化转换为“一门（窗）”式。群众办理一件事尽管需要由多个部门或人员审批，但群众只需要进一个门（窗），多个部门或人员审批由部门内部协调和衔接。就如机器一样，材料进入和加工成品只是在一个口，其加工过程由机器内部各个部件协调和衔接解决。一门（窗）化治理的突出优势和特点是“让办事机构内部多跑腿，群众少跑路”。湖北省十堰市茅箭区探索“大屋顶办公”，将不同房间的不同部门集中到一个大厅里，所有便民服务事项均在便民服务大厅办理，变“串联审批”为“并联办理”。群众办事“只进一扇门、只用找一人、只跑一次腿”。

（四）数字治理的简捷化方便化

黄仁宇认为传统中国管理落后的重要原因是官员通过科举制录用，出身于文人，缺乏精确的“数目字管理”。事实上当时的社会并不复杂，政府治理事务也简单，主要是收税和兵役，而这方面的“数目字管理”还是相当发达的。随着现代国家建设，与复杂事务剧增相适应的“数目字管理”日益发达。特别是近些年来，随着信息技术的发展，信息技术日益广泛地深入到人们的日常生活中，给基层治理和人们的生活带来了极大便利，推动“数据多跑腿，群众少跑路”。但与此同时，也出现了信息技术滥用的问题，使得基层治理复杂化，造成“数字负担”“信息过载”。首先是各个政府部门分别将“数目字管理”的手伸向基层，造成多头报表、重复报表。笔者调查了解到，某地一个村有4个干部，其中有2个在统计报表，1个在将纸质表格送往乡镇的路上。这种“数目字管理”造成大量“冗余”事务。二是办事部门图省事，通过各种信息技术手段办理事务，但不考虑办事对象是否能够承接。如一个乡镇建立了数十个工作群，基层干部的眼睛每天都要盯着工作群，缺乏时间与群众面对面。一些部门设立的“App”，看起来是方便群众，实际上许多人不会操作，反而增加了负担。

在现代社会，精确化的“数目字管理”是大趋势。但是，“数目字管理”是一个繁杂的系统，“数目字管理”愈是高级，系统愈复杂。当这种系统进入基层后需要化繁为简，将复杂的“数目字管理”加以转换，实现为民服务和办事的简捷化方便化。“数目字管理”系统可以复杂化，但在基层和面对群众时需要简约化。基层治理要根据自己的工作对象，善于化繁为简，减去“冗余”事务。为减轻基层负担，一些地方推行“一张表法”，在乡镇层面将以往各个部门都向下要报表，改为在乡镇政府内部层面整合相关的基础性数据，将所需要填写的表格汇总为“一张表”对下，去掉“冗余”数据，精简由村（社区）协助填写的内容，大大节约了报表成本。

化繁为简是基层治理的一场“变法”，它既不是传统的“简约治理”的翻版，也不是现代科层制治理的复制版，而是对复杂化的现代治理的转换，其核心在“化”，其关键在体制机制创新，其目标在高效优质办成事。这一“变法”才刚刚开始，大有继续探索的空间。

原载于：《探索与争鸣》，2025年第1期。

作者简介：徐勇，华中师范大学中国农村研究院教授