摘要：绩效考核是推进基层治理现代化的重要方式和衡量治理效能的重要标尺，对于调动基层干部积极性和提升基层治理效能具有十分重要的作用。既有研究对于绩效考核压力的分析偏向负面消极，而对考核压力与治理动力的内在关联及其转换路径缺乏足够关注。对此，基于对基层政府绩效考核的压力识别，提出功能型压力、饱和型压力和过载型压力三种压力类型。不同类型的考核压力是动力与负担属性由于强弱不同而呈现的类型差异，反映了考核压力与治理效能的内在关联。进一步研究表明，负载型压力将引发考核内卷化，其生成源于考核主体的条块分割、考核内容的主副倒置、考核过程的重复行政以及考核结果的趋利避责。为实现基层政府绩效考核从过载型压力向正向动力的有效转化，避免考核内卷化造成政府负担和治理低效，未来应注重理顺绩效考核中的条块关系、统筹绩效考核的主副点面关系、优化基层政府绩效考核的职责与流程、树立绩效考核的正确政绩观。

关键词：基层政府；绩效考核；压力识别；基层治理

治国就是治吏，治吏重在考核。党的二十大报告指出，“要完善干部考核评价体系，引导干部树立和践行正确政绩观，推动干部能上能下、能进能出，形成能者上、优者奖、庸者下、劣者汰的良好局面”。推动基层治理体系和治理能力现代化，实现基层社会高质量发展，需要通过政府绩效考核这把标尺，充分调动基层政府的主动精神和责任意识，发挥“指挥棒”和“风向标”的功能作用。如何认识基层政府绩效考核压力，直接关系到基层政府的行为选择。在基层，县级政府绩效考核压力给乡镇政府带来的是动力还是负担，关涉考核的主客体、过程方式、内容及结果运用等。具体来讲，就是谁来考核、考核谁、考核什么、如何考核以及考核结果有何作用，本质上凸显的是拥有考核权的主体与被考核对象之间的关系问题。既有研究大多关注基层政府绩效考核机制存在的问题，忽视了绩效考核压力的积极意义，简单将压力概念消极化，已有成果仍具有讨论空间。本文将在既有研究的基础上，考察县级政府绩效考核压力对乡镇政府的作用机制，通过基层政府绩效考核压力识别，探究考核压力演变为乡镇政府正向动力的内在逻辑及其转换路径。

一、问题的提出

为推进基层治理体系和治理能力现代化，绩效考核已然成为研究者共同聚焦的关键议题。学界围绕基层政府绩效考核压力与政府行动展开了较为深入的研究，并取得了丰硕成果。

一是基层政府绩效考核压力形成研究。富有洞见的成果是“压力型体制”。压力型体制是基层政府为了完成经济赶超和上级各项任务指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。也有学者用“行政发包制”概念从纵横两个维度解释县乡政府之间考核任务的发包特征，认为县级政府基于权力关系和激励控制，以行政事务包干的任务分配方式要求乡镇政府承担责任。绩效考核的目的是期望通过行政压力传导推进乡镇政府高效治理。然而，绩效考核指标设置不合理、绩效考核行为存在失范、绩效考核机制的价值偏离分配正义，以及各级政府在纵向部门设置上存在“职责同构”造成的事权分配模糊不清等问题，导致基层政府在强激励、强问责、弱权能等多重作用下出现了许多非预期行为，给基层政府带来“加压式”负担。

二是基层政府绩效考核压力应对研究。有学者提出基层政府是“蜂窝式”的组织结构，认为乡镇政府积极维护属地利益，会变通性执行上级要求，而不是简单服从上级命令的被动接受者。具有较强晋升动力的基层政府干部甚至倾向于承接难度较高的任务，通过主动加码来缓解考核的问责压力，但多数政府都会遵循理性原则承接考核任务。还有学者聚焦县级政府绩效考核指标体系的设置，对县级政府绩效考核任务进行划分，探究乡镇政府对不同任务的行为选择。学界总体认为，当绩效考核带给乡镇政府的任务事项远超过其自身的权能设置时，乡镇政府通常会采取“共谋”、“目标替代”等手段进行策略式应对。基于此，有学者提出“政权经营者”及“谋利型政权经营者”等概念用以解释乡镇政府的行为。

三是基层政府绩效考核压力作用研究。有学者关注到绩效考核机制的功能价值，一方面从政府角度考察了绩效考核压力的积极作用，认为绩效考核压力的溢出效应能通过治理赋能与问责嵌入强化主体力量。考核的外源压力能够转化为内生动力，破解利益悖论，以此解释基层政府差异化的政策执行行为；另一方面，从干部晋升角度理解绩效考核的政治激励功能，将政治集权和考核强激励结合，提出“政治锦标赛”模式来解释绩效考核机制对塑造乡镇政府激励和治理行为的意义。然而，另有学者发现，基于绩效考核的锦标赛体制难以持续保持基层政府积极性，乡镇政府会将绩效考核压力甩包给村和社区。

总体上看，学界对基层政府绩效考核压力的研究主要以“压力型体制”为制度前提，从委托代理和物质刺激的角度理解绩效考核压力的积极作用与消极影响。但是，单纯关注绩效考核给乡镇政府带来的消极压力是不够的。一些研究成果虽然关注到政府绩效考核压力的激励功能，弥补了既有研究对绩效考核压力的单向度认识，但对政府绩效考核压力负担化的解释更多从考核机制过程、考核内容设置、目标设定等方面展开，对绩效考核压力本身并未做深入剖析。为此，本文聚焦县级政府绩效考核的压力，尝试回答为什么县级政府绩效考核压力对乡镇政府不总发挥激励作用这一关键问题。为回答这个问题，本文将深入探讨以下基本问题：第一，如何理解和识别基层政府绩效考核的压力，绩效考核压力对乡镇政府产生不同效用的情境分别是什么?第二，基层政府绩效考核未能产生激励作用的机制是什么?第三，面对县级政府绩效考核压力负担化，应当采取何种策略实现绩效考核压力向正向动力的转换?

二、基层政府绩效考核的压力识别

“绩效考核”和“压力”是基层治理研究中经常使用的两个词语，二者虽然有一定关联性，但却是两个不同的研究对象。绩效考核是制度化机制，压力是抽象化反应，二者的关联体现在内生于基层政府绩效考核中的压力，是一种引起和被引起的关系。因此，需要对基层政府绩效考核压力进行概念分析和准确识别。

（一）基层政府绩效考核的“压力”释义

绩效考核是一套科学的干部人事管理方式，也是推进基层政府工作顺利开展的重要机制。我国在长期政治实践中建构起了一套复杂、严密和有序的科层体系，将繁杂的政府部门依据职责内容和工作属性合理划分，设置于纵向层级序列中。绩效考核即是科层职能制与目标责任制的有机融合。上级政府通过绩效考核的方式推进基层政府部门高效运作，确保党员干部在思想、政治和行动上发挥表率作用，凸显了国家对基层领导班子和干部队伍建设的高度重视，折射出党管干部的基本原则和全心全意为人民服务的根本宗旨。

国家对基层社会的管理主要通过自上而下健全和完善基层政府结构实现，绩效考核是重要手段。基层政府绩效考核是一种择优方式，考核机制天然具有竞争和排他属性，压力内生于考核机制本身。压力既可以是具体有形的，包括来自人身体机能的饥饿、寒冷、疾病等，也可以是抽象无形的，即来自社会外在或个人自身内在心理和精神上的冲击。乡镇工作压力让人们感受明显的是工作强度、工作责任和考核竞争。

本文认为“压力”是指自身受内在或外界作用而产生的非特定性应激反应，是心理压力源和心理压力反应共同构成的一种认知及行为过程。具体到基层政府绩效考核场域，“压力”即表示乡镇政府在受到绩效考核指标体系具体要求的作用时，所产生的积极或消极的内外反应及行为过程。

（二）基层政府绩效考核的压力类型

基层政府绩效考核中产生的压力遵循现代意义上对压力的理解。此时，“压力”是一个多学科交叉的概念，是一个中性词。一方面，“压力”由压迫和力量融合形成而来，表现出纵向的强力输出过程。当压力超过限度极值点后，此时的“压力”则转变成个人的负担；另一方面，“压力”是激励和能力的良性组合，其内涵和外延均以肯定个人能力和发掘个人潜力为前提，并形成一种正向的动力。

简单用压力型体制来解释基层政府绩效考核及基层治理效能低位徘徊是不够的。本文尝试构建基层政府绩效考核的压力类型，以压力识别为切入点，依据考核压力对基层治理效能的差异化影响，将绩效考核压力划分为功能型压力、饱和型压力和过载型压力三种类型。当基层政府绩效考核压力所带来的治理效能总体呈现上升趋势，表示压力产生的动力价值超过阻力作用，此时基层政府绩效考核压力为功能型压力。当基层政府绩效考核压力达到动力与阻力极值点时，此时考核压力为饱和型压力。当基层政府绩效考核压力所带来的治理效能总体呈现下降趋势，表示绩效考核压力以产生阻力为主，此时基层政府绩效考核压力为过载型压力。事实上，基层政府绩效考核压力的不同类型是在不同考核强度、内容等情境下，考核压力呈现动力和激励、阻力和负担等属性的强弱不同。绩效考核压力在限度极值点以内时，考核压力的正向动力价值占主要地位，能提高基层治理效能。反之，绩效考核压力产生的阻力作用不断增加，乡镇治理效能逐渐弱化，影响乡镇政府积极性。

1.功能型压力：激发治理活力

功能型压力是指县级政府绩效考核机制对乡镇工作起到正向推动效应的力，此时绩效考核“压”下去的是“动力”，使得被考核主体主动性和积极性的提升。在物理学上，没有外力作用的物体不会发生任何形变，没有弹力和支持力，对于物体而言也就没有了运行的动力。在基层治理实践中，县级政府绩效考核的压力传导，是乡镇政府和干部工作动力的重要来源。

基层政府绩效考核的功能型压力能够激活乡镇政府的治理动能。纵向上，县级政府绩效考核通过自上而下的压力传导形成对乡镇政府的倒逼机制；横向上，绩效考核强化了乡镇同级政府部门之间的竞争压力。当绩效考核压力保持在限度极值点以内时，县级政府绩效考核机制所包含的激励性大于惩罚性，奖惩制度能够实现压力的动力转换。横向乡镇政府之间的合作意向高于竞争排斥，有助于消除政府部门之间的壁垒。此时，基层政府面对纵向的外部施压和横向的自我加压，能够充分调动自身的积极性，保证在有限的时间、权力和资源条件下，高效保质地完成重点工作，实现有效治理。从绩效考核对基层政府行为的影响看，这一机制能充分发挥对基层治理的“指挥棒”、“风向标”和“助推器”作用，以考核内容凸显工作重心，进而实现靶向治理和分类施策，缓解基层治理中存在的无序、混乱和内卷等现象，提升有限资源的使用效率，避免基层政府陷入繁杂的事项中。县级政府绩效考核的功能型压力状态，不仅有助于推动党组织领导下的统一意志、统一行动和步调一致向前进，还能激励引导乡镇党员干部以更好的状态、更实的作风集中精力履职尽责，提升乡镇政府的责任意识和主动担当精神。

2.饱和型压力：实现治理效能最大化

饱和型压力是指将县级政府绩效考核机制的功能发挥到极值点的力，是绩效考核压力和治理效能的均衡点，此时能实现乡镇治理资源的最优配置。这里用经济学效用最大化原则阐释基层政府绩效考核机制的功能发挥，将绩效考核机制看作在一定资源约束条件下，力图通过制度性手段实现治理效能最大化的过程。

县级政府绩效考核给乡镇政府带来的饱和型压力主要源于县级政府的奖惩评估、同级乡镇政府间的政绩竞争以及社会公众的利益诉求。此时，饱和型压力处于县级政府绩效考核压力的极值点，乡镇政府拥有考核要求的等量资源，县级政府对乡镇政府的绩效考核成为同级各乡镇政府之间理性的锦标赛，公众的利益诉求能够得到及时回应，通常这是一种理想状态，在实践中很难实现。乡镇政府要想在治理资源约束条件下获得最优效用或优异绩效，关键在于如何配置资源和设置行动议程。

乡镇政府通常会依据县级政府绩效考核指标体系形成自己的偏好结构和行动取向。然而，县级政府绩效考核所带来的压力难以量化，这种压力具有不确定性和变动性。当考核事项逐渐增加，并呈现碎片化分布时，乡镇政府缺乏同县级政府的“议价空间”，只能通过调整政府注意力和资源分配情况来完成考核事项。当绩效考核以功能型压力形态出现时，压力不仅能调动乡镇政府的积极性，更有助于乡镇政府合理配置有限资源，避免资源的浪费。当到达压力极值点时，绩效考核处于饱和型压力状态，乡镇治理资源实现了既定条件下的最优配置，县级政府绩效考核体制的功能得到充分发挥。

3.过载型压力：引发考核内卷化

过载型压力是指县级政府绩效考核机制对乡镇工作起到阻碍影响的力，此时政府绩效考核“压”下去的是“负担”。当绩效考核压力值突破极值点时，县级政府绩效考核机制所蕴含的问责惩罚性价值超过激励奖励性价值，奖惩制度造成压力的负担化转换。绩效考核压力超越限度，在带来负担的同时，也放大了基层治理和绩效考核机制的结构性难题，基层政府绩效考核的压力成为负载型压力。

基层政府绩效考核压力过载可能导致考核陷入内卷化困境。内卷化的本质是指没有实质性发展的投入和增长。一般而言，乡镇政府所拥有的资源越丰富，治理资源的边际效用值就越小。当治理资源的边际效用越小时，基于理性经济偏好的边际效用值愈低，影响乡镇政府决策及行动的非经济性考量或偏好便越强。反之，当乡镇政府治理资源不足时，乡镇干部本身很难产生非经济性的选择偏好，更多是基于行政投入-回报比来思考行动议程和资源配置。基层政府绩效考核过载型压力造成考核内卷化的一个重要原因是在面对考核时，乡镇政府治理资源的有限性。因此，基层政府绩效考核内卷化是乡镇政府在资源有限的条件下，面对频繁考核与严苛问责，政府内部不断自我调整和复杂化的过程。在绩效考核内卷化情境下，考核压力的激励功能弱化，乡镇干部积极性低下，边际治理效能递减。

考核内卷化的存在，说明“县级政府绩效考核力度越大，乡镇政府治理效能越高”的假设值得商榷。点状条目式的考核内容，初衷是为了用考核内容的“点”带动乡镇治理的“面”，发挥动员辐射功能，推动基层治理体系和治理能力现代化。然而，考核的强问责压力与过细的考核指标限制了乡镇政府的行动，绩效考核难以发挥“以点带面”的功能，乡镇政府一味权衡利弊得失，避责和不出事逻辑成为主导乡镇政府行政的关键。“考核工作有重点，我们执行工作也就有侧重”（HBGAX20231116），绩效考核的指标内容成为乡镇政府工作的“规定动作”，乡镇其他工作被考核指标体系中的工作替代，乡镇政府用考核的“点”代替了乡镇治理工作整个的“面”，绩效考核的结果也难以准确反映乡镇政府的真实情况。

三、基层政府绩效考核压力负担化的生成机制

通过对绩效考核机制下乡镇政府治理行为的剖析，可以看出县级政府绩效考核的积极效能和弊端同时对乡镇政府发生作用。以下将以主体-内容-过程-结果为分析框架来解释绩效考核下乡镇政府压力负担化的生成机制。

（一）考核主体：条块分割下的目标博弈

条块体制作为我国政府体制的基本性结构样态，是理解基层治理的重要组织架构。在乡镇基层，绩效考核的主体主要是由县级政府和归口管理的上级职能部门或垂直管理部门构成，包括上级“条条”和“块块”两方面。一般而言，“条条”是指起始于中央政府而终止于乡镇（街道）政府层级的各个职能部门的总称，“块块”主要指狭义的各层级地方政府。

基层政府的部门设置大多同上级政府保持一致，呈现“上下对口，左右看齐”样态。县级政府对乡镇政府职能机构没有直接考核权，都是由市级对口部门进行考核，尤其是对乡镇层级的垂直管理部门，例如派出所、市场监督管理所、税务所等，县级政府无权领导和命令，不能随意干预其工作事务。但县级政府按照规定必须协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并监督它们遵守法律和执行政策。由于垂管条线部门的任务安排、资源配置、考核督察等都是由上级对口职能部门直接负责，因而块块政府对同级和下级垂管条线部门更多是发挥支持作用，监督功能也仅限于确保其在法律规定的准绳内开展工作，是一种底线监督。对于一般的政府组成部门，大多以接受本级政府和上级对口部门的双重领导为主，县级政府对乡镇政府组成机构没有专门的考核细则。然而实践中，县级政府的工作主要依靠条线职能部门具体实现，在对乡镇政府考核的指标设置和任务安排上，县级职能部门具有代表上级政府意志的身份优势和资源优势。因此，乡镇政府为了获得良好政绩，都会认真执行县级条条的任务安排。

县乡政府是乡镇机构顺利开展工作的关键支持，虽然县级条块对乡镇政府组成机构没有考核权，但乡镇政府组成机构对乡镇政府的依赖性决定了其必须遵守县级条块的命令。县级部门经常是看得见、管不了，更无法通过考核手段直接作用于乡镇职能机构。县级对乡镇的绩效考核通常呈现条对块的考核，当乡镇政府组成机构处于双重领导下时，县级块块一般充当非考核性领导主体的角色。此时，乡镇层级的条线部门会立足实际情况选择执行策略，关键在如何调动乡镇条条力量。县级条块与乡镇条块的关系，则主要体现在县级块块同乡镇条条的博弈。二者的关系呈现县级块强-乡镇条弱、县级块强-乡镇条强、县级块弱-乡镇条弱、县级块弱-乡镇条强四种样态。在第一种情况下，乡镇条条会积极执行县级块块的任务要求。在第二种情况下，乡镇条条多为垂管部门，会选择性执行权能较强的县级块块的任务安排。在第三种情况下，县级政府和乡镇机构权能都较弱，完成本职工作而不被问责是其共同目标。在第四种情况下，乡镇条线部门可能会应付性执行县级任务。然而，乡镇无论是垂管部门还是一般性条线部门，为了获得属地政府的支持，必须要处理好与“块块”政府之间的关系，承担县乡政府交办的各类事项。但需要指出，乡镇条线部门执行动力的主要来源并非县乡政府的绩效考核，而是为持续获得县乡政府的支持。

基层政府绩效考核主体的条块博弈可能导致基层公共事务被人为分割，块块基于自身的管理目标制定考核细则，条条根据上级政府的权能强弱并考虑自己的利益诉求，决定行动策略。基层政府绩效考核的条块分割，将限制绩效考核机制功能的发挥，使得难啃的事项无人问津，乡镇领导干部在繁杂的治理事务中又无所适从，增加治理成本，影响行政效率提升。

（二）考核内容：经验赋值下的主副倒置

绩效考核的内容决定了基层政府的行动方向。县级政府制定对乡镇绩效考核的指标体系，指标内容的分值大小将直接决定乡镇领导班子的注意力分配。如何赋值成为绩效考核指标体系是否科学合理的关键。通过对县级政府的调研发现，绝大多数县绩考办负责同志表示，他们都是按照本年度该项工作的重要性进行赋值，“各牵头考评部门根据自己工作经验给出一个初步的分值占比，后面再进行讨论，不过后期一般变动就不大了”（HBGAX20231115）。还有一些干部表示，“有了第一次的分值设置，下一年度基本上还是延续去年的分值占比”（HBGAX20231115）。县级政府缺乏专业人才和技术知识对绩效考核指标体系的每一项内容进行科学赋值，在绩效考核的指标分值设置上，县级政府倾向于一种经验性的工作方式，越是在一些偏远落后的地区，这种情况越普遍。

“主副倒置”是一个形象化表述，主副之间是相对而非绝对的。“主”即指乡镇政府职责要求的工作，主要是日常性事务。“副”则是处于乡镇政府职责边界之外的，县级政府或部门临时交办的以及乡镇突发的低概率重大事件。严格的绩效考核指标内容和基层社会纷繁复杂的工作事项，要求乡镇政府不仅要具有高质量履职尽责完成日常性主责主业的能力，还必须有能力保质保量完成各类考核事项以及临时性、突发性工作任务。然而，乡镇政府自身治理资源和自主性权力的有限性难以支撑其主副兼具。县级政府为了动员乡镇政府积极履职尽责，通常会在绩效考核指标体系构建上，将乡镇应尽的职责与绩效考核内容区分开，避免乡镇政府用考核的指标内容推动日常工作开展。县级政府的初衷是明晰常规工作和重点任务的边界，精简绩效考核体系，防止指标内容过细过密，冲淡核心工作。但在实践中，常规工作常受到考核事项的挤压，考核有着明确的奖惩规则，影响乡镇政府注意力的分配结构②。部分乡镇政府一味对标对表县级政府的考核指标内容，按照上级考核要求安排工作重点。“关键就是要把考核指标体系的内容逐个完成，至于先做什么后做什么，也没有什么具体规定”（HBGAX20231116）。为了应对县级政府绩效考核并回应其治理需求，有些乡镇利用自主性诠释的制度空间，基于政绩和现实能力的考虑，会暂时将一些非考核项的主责工作排除在政策议程之外，忽视日常工作的治理绩效，政策执行状况主要取决于县级政府绩效考核指标体系中考核指标的赋值权重以及上级政府重点关注的领域。

长此以往，乡镇政府可能陷入弱化常规工作与主要职责而迎合县级政府绩效考核指标内容的“主副倒置”困境，无法将有限资源最大化利用。不仅如此，由于县级政府关注的重大事件、交办的任务具有内在的激励和压力，县级政府为了保质保量完成上级任务要求，有时会将任务做“加码”处理后“发包”给乡镇政府，在绩效考核指标设置中刻意提高其相应标准和要求。一般针对此类任务，县级政府都会严格要求、严厉督察，甚至会采取“立军令状”等极端的考核方式，一旦出现问题，乡镇政府就会被严肃追责，给乡镇政府带来超负荷的压力。

（三）考核过程：多头交叉下的重复行政

职责同构严重影响基层政府的行政效率。县级政府对乡镇政府的绩效考核过程缺乏统一规范的制度安排，存在多头交叉考核现象。单一制国家结构下，基层政府的部门设置大多对照上级政府，这些构成部门在职责安排、工作内容等方面高度一致，呈现职责同构样态。职责同构对基层工作最大的影响是造成各部门职责模糊、工作内容相互“打架”、职责要求相互“交叉”。

县级治理直接关涉乡镇社会发展。当县级政府绩效考核指标体系正式确立后，乡镇政府就有了自己重点工作的范围，这个范围不仅源于岗位职责的制度化规定，更源于考核内容的方向性引导。在县级政府对乡镇政府的绩效考核过程中，同一个考核项目被划分给多个县级职能部门，例如G县对镇域经济发展的考核便是由六个部门负责，包括县发改局、县统计局、县科经局等。各局下面还设有若干科室，形成了一个庞大的绩效考核系统。县级政府各职能部门至少有一项工作被纳入县级政府绩效考核指标体系中，即使有些“边缘”部门的工作没有包含在内，这些部门也会以考核小组成员的身份参与考核，最终县级政府各职能部门都有权考核乡镇政府。而乡镇政府作为行政序列的末端，无权考核任何主体。访谈中有干部提到，“县里要求的这些都得完成，这些都是明确规定了的，完不成是要被问责的”（HBGAX20231116）。县级职能部门按照自己的工作属性进行考核评估，乡镇政府只能按照上级要求被动执行工作任务，反复调整，否则将面临考核不合格或被重复问责的风险。

县级政府为了推动工作任务的顺利开展，通常会加强对乡镇政府的考核强度，强化正向激励的奖励措施。只要乡镇政府想要在考核中取得优异成绩，就必须认真对待各项考核工作。在干部年轻化背景下，乡镇政府领导班子成员大多工作主动积极，锚定正向激励。为了获得优异的考核结果，乡镇政府接受着来自上级不同职能部门的考核安排，并需要按照不同考核要求开展工作。在多头考核和交叉考核情境中，由于部门职责分工存在模糊和重叠等现象，绩效考核的管理台账和各自工作重点不统一，考核标准各有侧重，县级部门壁垒依旧存在。延伸到对乡镇政府的考核过程中，同一项工作可能被乡镇政府反复多次地执行，一定程度会固化乡镇政府的治理活动。一旦某项工作出现问题，县级部门可能会利用职责模糊的“屏障”推诿卸责，最终由乡镇承担责任，无形中增加了乡镇政府的工作负担。

（四）考核结果：激励权衡下的趋利避责

伴随我国基层治理体系的不断完善，基层政府绩效考核的结果能有效运用到乡镇政府年度评先表优、领导班子队伍建设、治理资源配置等多个方面，打破了乡镇政府“干好干坏一个样”的平均主义困境。

如今，基层治理中存在的突出现象是，突发任务、临时工作、多条线的任务增加较多。权小责大、任务事项繁重是乡镇日常工作的写照。一些乡镇干部表示，“现在基本每周都要加班，各种工作都最后给了我们，我们还没办法拒绝”（HBGAX20231116）。县级政府绩效考核实行加扣分制度，乡镇政府怕被扣分和问责，一般不会主动承接复杂性和不确定性较高的临时工作、难点工作。尤其像信访维稳、环境保护等各级政府关注的重难点工作，一旦出错就可能面临“顶格处理”和“一票否决”，意味着乡镇政府所有人一年的工作都将被否定。因此，严格的问责压力下，“多做多错、少做少错、不做不错”逐渐成为部分乡镇干部的行动理念。

在基层政府绩效考核中，考核项目的赋值高低和问责强弱是影响乡镇政府行为选择的关键因素。乡镇政府虽然会主动听取和收集社会公众的利益诉求，但在工作具体执行方向上，有时会按照上级政府绩效考核方案以及自己的需求对议程设置进行调整。乡镇政府根据县级政府自上而下绩效考核的项目内容和具体分值，形成了自下而上的行动策略。乡镇干部通常会根据县级政府绩效考核指标体系的项目内容、分值设置并结合工作实际，对比各种任务事项执行后的绩效奖励和问责风险，考虑考核中任务事项带来的压力大小等。在此基础上，乡镇政府确定绩效考核指标体系中各类任务事项的执行顺序，并选择与之对应的行动策略，实行差异化的注意力分配和治理资源配置。

乡镇政府在资源约束下一味寻求绩效考核的最优值，会消耗大量的人力物力及财力。只要乡镇干部还在单位体制内，绩效考核机制还能给其带来精神或物质上的激励，考核本身对乡镇政府而言就成了一种力量，这种力量驱动着乡镇政府积极作为。有干部表示，“只有把一项工作做好了才有可能进入组织部门的视野，而且只有组织部门看见了才有提拔自己的机会”（HBGAX20231225）。乡镇干部权衡于奖惩之间，既有避责的保护需要，更有晋升的发展需要。虽然不被问责是所有干部的共同追求，然而这只是底线目标，获得优异的考核绩效才是大多数年轻干部的理想目标。

四、基层政府绩效考核压力的转换路径

在绩效考核的强结果导向下，乡镇政府既被赋予了强大的动力，也承受了巨大的负担。积极发挥主动担当和责任精神是绩效考核压力发挥功能优势，确保乡镇政府履职尽责的题中应有之义。针对基层政府绩效考核压力负担化导致的治理低效，本文从协作互嵌、科学赋值、厘清事权、崇尚实绩着手提出建议，以期提升基层政府绩效考核压力正向的激励作用，降低负载型压力的影响，实现从过载型压力向正向动力的转换。

（一）协作互嵌：理顺基层政府绩效考核中的条块关系

基层政府绩效考核中的主体，关涉“条”与“块”的关系，考核客体关涉“人”与“事”的关系。辩证唯物主义视角下，不存在纯粹孤立的主体与客体，主体是能动的，客体是受动的，二者相互蕴涵与建构。绩效考核的“条”“块”能够能动地作用于被考核的“人”与“事”，同时考核客体也能反作用于主体以厘清条块关系，避免条块博弈对基层治理效能的负面影响。

基层政府绩效考核要科学处理好考核主体同客体的辩证关系，关键是理顺考核中的条块关系，强化对考核主体的规范与引导。一是优化上级条线部门与乡镇条块的关系。明确条条的首要属性是执行者而非考核监督者，上级条条对乡镇对口部门的监督考核不宜过细过密，要给县乡政府留下足够的考核空间，以更好地发挥其主动性和创造性。乡镇条线部门接受双重领导，上级条条要加强同乡镇政府的沟通交流，根据乡镇实际情况履行属事责任。二是加强县乡政府与乡镇条线部门的协作配合。构建县乡条块协作互嵌治理结构，共同制定绩效考核目录细则。乡镇条线部门应当积极主动地与县乡政府交流沟通，定期向县乡政府汇报工作情况，主动接受县乡政府的统一领导与调配，落实属事责任。县乡政府为顺利推行属地化管理，需要在政策制定、人员安排、资源配置等方面对条线部门予以支持和帮助。三是逐渐向乡镇政府放权赋能并建立双向考核机制。县级政府及其职能部门工作干得怎么样，乡镇政府要有一定的考核权和发言权。要赋予乡镇政府给县级政府工作考核打分的权力，完善乡镇政府对县级各职能部门的打分机制，科学增加乡镇政府对县级政府主要负责领导的评分权重，构建县乡条块之间双向畅通的考核通道。

（二）科学赋值：统筹基层政府绩效考核的主副点面关系

基层政府绩效考核在确保有的放矢的基础上，应避免乡镇政府因“点”弃“面”以及工作中出现主副倒置的问题。县级政府在绩效考核指标体系的构建上，应当加强对乡镇工作整体治理成效的考核评估，如乡镇经济发展、乡镇社会稳定、乡镇精细化管理等，避免有限资源在个别事项上过度集中。

统筹基层政府绩效考核的主副点面关系，首先要科学设置基层政府绩效考核的指标。复杂过细的指标体系不利于乡镇政府的议程设置。县级政府各部门要通过考察调研，召开专家咨询论证会等形式获得乡镇真实情况。绩效考核指标细则既要对标对表上级政策要求，也要契合乡镇实情。赋值权重要根据年度的实际情况动态调整，避免考核指标公式化、标准化，杜绝考核要求“层层加码”。其次要引导基层政府明确自身的主责主业。基层政府绩效考核内容不能简单照搬上级政府的任务要求，不能单纯以乡镇经济运行产值、信访数量增减等来判断基层治理的总体情况。乡镇政府要根据资源禀赋和基础条件，确保属地内常规工作的顺利开展，不能一味以绩效考核为导向，避免对各类任务的大包大揽。要通过绩效考核指标体系的科学设置，引导乡镇政府分级分类、有条不紊地开展治理活动，防止陷入事务主义的状态。最后要加强基层政府绩效考核专业人才队伍建设。基层政府要加快体制内绩效考核专业人才队伍建设，通过岗位轮换、交流学习、人才借调等方式培养相关人才。同时，要建立配套的激励制度，在职务晋升、评先评优、生活补助等方面予以适当奖励，吸引优秀的绩效考核专业人才来到基层一线，缓解人才紧缺的难题。基层政府要主动聘请专家学者，组建绩效考核指标体系设置的专家咨询团队，积极征求专家意见，确保绩效考核指标体系赋值的科学合理性。

（三）厘清事权：优化基层政府绩效考核的职责与流程

职责清晰、权责匹配是基层政府绩效考核有效运行的基本要求。县级政府必须充分领会中央的文件精神，以现行赋权清单为依托，聚焦人民群众急难愁盼的现实问题，理清政府、社会和公众的职责边界，以清晰明确的职责清单作为政府行政履职的科学依据，制定相应的绩效考核办法。

一方面，要规范基层政府绩效考核内容事项和部门职责归属。考核不是通过事权层层下压，最终以考核为名将任务压给乡镇政府。县级政府对乡镇政府的绩效考核要做到该考评的事项必须严格落实，不该本部门考核的事项决不随意考评，确保县级政府不会反复就同一事项考核乡镇政府，避免重复和多头考核。县级政府要明确必须考核的事项，规范政府职责事项。未经上级党委和政府统一部署，县级政府不得将自身职责事项派给乡镇政府承担，不得将超出乡镇政府职责以外的任务事项纳入绩效考核目录。经过上级政府同意，确实需要委托乡镇政府完成的事项，县级政府要为乡镇职责以外的委托工作提供相应支持，推动财权事权相匹配，不能只考核结果而不关注乡镇政府资源现状。另一方面，要精简基层政府绩效考核的事项与流程。县级政府要科学统筹各职能部门对乡镇政府绩效考核的任务事项，通过梳理将名目繁多且内容相近的考核事项进行合并，注重电子化考核，清理规范工作台账、签订责任书、创建示范点等事项，确保考核事项内容总量不超。考核采取“四不两直”方式，减少乡镇政府迎来送往的接待负担，用好年度考核、任期考核、专项考核等方式，提升绩效考核的精准性。县级政府各考核部门原则上不再单独对乡镇政府进行绩效考核，一次考核若涉及多个部门，则由县级政府统一协调，由具体某一部门牵头，多部门参与，成立联合考核组开展工作，争取考核一次就能解决实际问题，避免同一类工作被反复考核。

（四）崇尚实绩：树立基层政府绩效考核的正确政绩观

习近平总书记强调：“要完善推动高质量发展的政绩考核评价办法，发挥好指挥棒作用，推动各级领导班子认真践行正确政绩观，切实形成正确工作导向。”基层政府绩效考核要着眼于乡镇政府解决现实问题的能力，不能简单以留痕和上报材料的多少来评判其工作好坏，必须树立以提高工作效率和实绩为目标的考核工作导向。一是转变乡镇干部的行政心态。推动乡镇政府积极履职尽责的绝对不应是单纯的经济偏好或功利计算。乡镇干部必须抛弃传统趋利避责的消极政绩观，牢固树立正确的政绩观和务实的工作导向，坚守人民至上的初心使命，避免局限于个人利益的得失。二是畅通基层政府绩效考核的社会参与渠道。乡镇政府是打通政府与社会公众距离的“最后一公里”。县级政府要充分调动社会公众参与对政府履职尽责的评价评议，在绩效考核完成后，要随机对结果进行再次审查，尤其是对存疑的考核项目，可以通过组织专班的方式，开展实地走访、群众沟通和对特定对象进行纸质测评等多种方法获得社会公众的真实评价。三是杜绝基层政府绩效考核中的形式主义和官僚主义。基层政府绩效考核要减少对文件、报表、台账数量等形式上的要求，减少不符实际、敷衍了事的走过场式考核，严格控制考核总量和频次。要提高乡镇干部对岗位职责的认同感，强化行政责任观念，减少“顶格处理”，避免“一刀切”，慎用“一票否决”和教条主义的检查方式。绩效考核部门要准确识别实绩与虚绩之间的关系，转变考核理念和工作方式，大兴调查研究和求真务实之风。

结语

县级政府绩效考核压力既能激发乡镇政府工作的主动性和积极性，也可能放大基层治理和绩效考核制度的结构性难题，给乡镇政府带来负担。本文依据绩效考核压力对基层治理效能的影响状况，将其划分为功能型压力、饱和型压力和过载型压力三种类型。保持适当的考核压力有助于优化乡镇治理资源配置，调动乡镇干部的工作动力，维持其主动担当的尽责状态。当考核压力超过极值点时，绩效考核制度所引发的问责成本将超过其激励价值，考核压力逐渐成为制约基层治理效能的负担。在此，基层政府绩效考核压力的三种类型是动力与负担属性由于强弱不同而呈现的类型差异，主要反映的是考核压力与治理效能间的内在关系。

尽管基层政府绩效考核压力存在过载风险，但绩效考核压力的正向价值无疑是远超于其消极影响的。其一，科层体制下的绩效考核压力并非导致乡镇政府负担繁重和治理低效的充要原因。县级政府绩效考核既不是乡镇政府压力的唯一来源，也不是推动乡镇政府工作的唯一动力。乡镇政府高负荷运转是多种因素叠加的后果，县级政府绩效考核所传导的过载型压力只是因素之一。其二，县级政府绩效考核是检验乡镇政府行动成效、确保干部履职尽责的重要手段。绩效考核既是“指挥棒”，也是“风向标”，能够为乡镇政府工作指明方向，有助于破解乡镇干部队伍中存在的不作为、不会为和乱作为问题，让想作为、能作为、善作为的干部拥有舞台，激活绩效考核的正向动力效应，激发乡镇政府的内生动力。

准确理解基层政府绩效考核压力是解释考核内卷化和优化绩效考核制度的一把钥匙。本文聚焦县级政府对乡镇政府绩效考核压力的分析，通过对绩效考核压力的识别回答了县级政府绩效考核压力为什么对乡镇政府不总是发挥激励作用这一问题，有助于深化对基层政府绩效考核压力与乡镇政府行动之间关系的认识。限于文章篇幅，本文尚未对县级政府绩效考核“考什么”“怎么考”做专门研究，如何科学设置绩效考核指标细则，建立公正、可操作性的绩效考核机制，界定和找到绩效考核压力极值点，都是值得关注的重要问题，有待今后持续研究。

原载于：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2025 年第1期。

作者简介：黄振华，华中师范大学政治学与国家治理研究院、中国农村研究院教授，博士生导师。黄洪凯，华中师范大学政治学与国家治理研究院、中国农村研究院博士生。