摘要：基层政府聘用编外人员的行为与其科层化水平有着密切关联。科层化水平越高的基层政府，越倾向于聘用编外人员应对新增的治理任务，其编外人员规模就越大；反之，基层政府科层化水平越低，其灵活性越强，可以通过弹性化的人力资源配置来应对各种治理任务，其对聘用编外人员的需求就较小，从而可以不必或者较少聘用编外人员。在东部发达地区，由于科层体制本身较为稳定，基层政府较难通过制度和机制创新来调动、整合既有人员，而更多地寻求变革体制、增加编外人员的方式来应对不断增多的治理事务。东部发达地区雄厚的财政实力为其聘用编外人员提供了经济基础，促进其体制扩张的强化和依赖。体制扩张虽有助于在短时期内完成治理任务，但同时容易带来人员冗余，体制变得更为臃肿。从科层体制扩张的角度探讨东部发达地区基层政府编外用工规模增长的机制，为学界理解基层编外用工现象提供了一个新视角。

关键词：基层政府；编外人员；科层体制扩张；科层制

一、研究问题：为何东部发达地区基层政府编外人员规模较大

从身份属性来看，中国政府体制可以划分为编内人员和编外人员两大类。编内人员具有正式编制身份，享受国家规定的编制待遇和权利。除编内人员外，编外人员的聘用在地方政府尤其是在基层政府中较为普遍。编外人员与编内人员共同构成中国科层体制中的二元身份结构。进一步观察发现，不同地区基层政府的编外人员规模存在显著差异。在广大中西部地区，基层政府的编外人员数量普遍较少；而在东部发达地区，基层政府的编外人员规模普遍较大。有学者的调研也支持了这一判断，吕芳对东部发达地区3个街道调查发现，这些地方的编外人员（又称“影子雇员”）在基层干部中所占比例远远高于其所调研的中部某省会城市的B区。

那么，为何东部发达地区基层政府编外人员规模更大呢？表面看来，东部发达地区经济社会发展水平较高，社会分工较为精细，衍生出大量新的治理事务。在编制规模受到控制的情况下，这些地区的基层政府就需要聘用更多的编外人员来应对这些新增的治理任务。但进一步思考可知，无论是东部发达地区还是中西部地区，都身处相似的整体制度环境，都面临着同样的压力型体制结构，各种治理任务都在不断增加。在东部发达地区，编外人员规模增长速度更快，而中西部地区编外人员规模却增加较少，甚至无增长。如果我们对乡镇编外用工的现象仅仅停留于一种“事多人少，徒唤奈何”的理解，就不可能真正把握中国基层治理的内在逻辑。因此，问题的关键不在于东部发达地区治理任务的多寡，而需要寻找新的解释因素。

二、科层体制扩张：解释基层政府编外用工增长的新视角

近十年，学界将编外人员作为关注和研究的重点群体。对于这一群体，学者们主要从以下三个方面进行深入探讨。

一是制度约束不足的解释。研究者们从财政预算管理、编制管理等不同方面制度约束的软化来解释基层编外人员的产生原因。他们发现，在地方政府职能扩张和编制严格受限的情况下，地方政府存在着不受财政部门和人大立法机构控制、主要受经费使用部门和地方主要负责人影响的财政支出行为，这种地方软财政支出行为，正是编外人员得以扩张的重要原因。尽管国家为减少财政供养人员规模而对基层设置了刚性的编制约束，但在既定的考核体制下，基层政府为了应对考核机制，为了取得更好的考核业绩，投入大量人力资源用于社会管理，从而突破既有的编制约束，形成“编制软约束”的状况。而且，面对复杂的治理任务，乡镇政府发展出一套扩充控制权和象征资本的自主性策略，即“有编不用，编外用工”，这为乡镇政府创造了一个稳定的自主支配人力资源的权力空间，从而使其更为有效地完成组织任务。

二是基层治理适应性的解释。持这一解释视角的研究者认为，聘用编外人员并非基层政府面对制度环境压力时的无奈之举，相反，它是基层政府治理具有较强适应性和灵活性的体现。比如，有研究者通过对某县警务巡防队的田野调查发现，编内人员与编外人员的并存共生塑造了“混合型”科层组织形态，增强了科层组织的行政调适性，使政府机构有能力克服编外人员可能带来的组织风险，发挥编外人员的环境亲和力，从而更为有效地应对复杂基层环境所带来的挑战。另有研究者基于山东省A街道的田野调查研究指出，随着国家治理体系与治理能力现代化不断推进，基层政府承揽的治理任务不断增加，为了更好地应对治理任务风险，基层政府通过大量聘用编外人员填补了目标与执行资源之间的差距，体现出鲜明的弹性治理特性。相关研究展现了基层政府应对外部环境的自主性。

三是权责关系视角的解释。权责不对称是这一解释的逻辑起点。在中国基层治理中，权责不对称是一种普遍现象，越到基层，越是有无限责任而只有比较小的权力和比较少的利益。权责不对称的结构将影响基层治理主体的行为。有研究者认为，上级的干部编制管理权限与基层政府的用人需求之间存在匹配难题，县级政府安排的工作人员未必符合乡镇政府的岗位要求，此时，乡镇政府可以根据具体工作需求招聘合适的编外人员。县乡权责关系不对称是造成乡镇政府编外用工的主要原因。

上述解释视角为我们理解基层政府编外人员产生的原因提供了重要启发，但它们也存在一定的局限性。例如，第一种解释虽然揭示了制度约束不足是编外用工产生的条件之一，但它无法解释，在整体相同的制度环境下，为什么有些地区的基层政府很少存在或者几乎不存在编外用工，而有些地区的基层政府却大量聘用编外人员。此外，如果认为编外用工体现了基层治理的适应性、灵活性，我们也可以看到，一些地方的基层政府聘用编外人员恰恰是因为体制本身较为稳定、缺乏灵活调动既有人员的能力，不得不转而寻求做大增量、扩充编外人员。有关县乡权责关系的分析视角同样无法解释基层政府编外用工的地区差异现象。因此，这三种思路只提供了有关编外人员产生原因的部分解释。笔者调研发现，基层政府聘用编外人员的行为与其科层化水平有着密切关联。所谓科层化水平，是指科层组织内部结构分化、制度规范化水平。科层化水平主要包括两个方面：一是科层组织内部的分工专业化程度，二是科层组织运行的规范化程度。科层组织内部分工的专业化水平越高，则科层化水平越高；反之，内部分工专业化程度越低，则意味着科层化水平越低。科层组织内部分工的专业化程度又可通过其内设的机构来测量，内设机构越多，意味着分工越专业，反之则反是。科层组织运行的规范化程度主要指科层组织在运行过程中“按章办事”的程度，即是否按照制度规范约束来开展治理工作。基层政府越是按照制度规范运行，意味着其科层化水平越高反之则反。

科层化水平与组织理性化程度呈正相关关系，即科层化水平越高，意味着科层组织的理性化越强，越接近韦伯式科层制理论模式。在基层政府治理实践中，科层化水平越高的基层政府，越倾向于聘用编外人员来应对新增的治理任务，其编外人员规模就更为庞大；反之，基层政府科层化水平越低，其灵活性越强，可以通过弹性化的人力资源配置来应对各种治理任务，其对聘用编外人员的需求就较小，从而可以减少或无须聘用编外人员。有鉴于此，本文从科层体制扩张的视角，尝试为东部发达地区基层政府编外人员增长的现象构建新的理论解释。具体而言，本文主要聚焦回答以下三个问题：其一，东部发达地区基层政府何以产生大量的编外用工需求？其二，东部发达地区基层政府通过何种科层体制扩张机制实现编外用工增加？其三，此类科层体制扩张行为带来了哪些治理效应？

三、研究方法与案例概况

本文资料来自笔者及研究团队于近年来在B市S区M镇和G街道、J省Z市Y镇和D镇，以及H省T县N镇和L镇等地开展的田野调查。其中，B市S区和J省Z市地处东部发达地区，H省T县地处中西部地区。调查的方法主要为深度访谈，访谈对象为乡村干部。每个单元访谈时间一般为2~3小时。在调研过程中，我们在政府部门还搜集了一些相关资料，包括调研地网站公开的信息资料。本文主要采用案例分析方法，在论证过程中，笔者以东部发达地区的案例资料为主。同时，为了更好地凸显东部发达地区基层政府编外用工的特点，适度运用中西部地区基层政府的案例资料作为辅助。

调研发现，东部发达地区基层政府编外人员规模普遍较大。我们可以采用调研地6个乡镇（街道）的编内和编外人员数据情况展开分析（表1）。

据表1可知，东部发达地区的4个乡镇（街道）的编外人员数量都在100人以上。S区G街道、M镇和Z市D镇这三个乡镇（街道）的编外人员和编内干部的比例都超过了1∶1，即编外人员数量超过了编内人员的数量。虽然Z市Y镇的编外人员和编内人员的比例稍低，但接近1∶1。反观处于西部地区的T县N镇和L镇，其编外人员数量都仅有个位数。从调研乡镇可以得出，东部发达地区基层政府的编外人员不仅规模较中西部地区更大，而且其在基层干部中所占比例也远高于中西部地区。

东部发达地区的基层政府编外人员规模长期处于不断扩张的状态。即使在农村税费改革之后，东部发达地区基层政府编外人员也在不断增加，而且，东部发达地区基层政府的编外用工种类繁多，包括镇（街道）自聘人员、区直部门下沉协管员、城管辅助、社会工作者、网格员、安保员和村务工作者等不同类型。此外，东部发达地区基层政府还不断健全有关编外人员管理的制度规范。早期，东部发达地区基层政府编外人员主要由用工单位自主招聘。在聘用的编外人员规模、招聘条件等方面，基层政府享有较大的用人自主权。近年来，上级政府不断加强基层编外人员的招聘管理。编外人员的招聘权限上收到县（市、区）级政府，基层政府可以根据自身需求向上级报告编外用工需求计划。具体招聘工作一般由上级政府委托第三方人力资源公司操作，基层政府可以参与编外人员招聘的面试环节，上级试图通过招聘权限来压缩基层政府自主增加编外用工的裁量权。

除了招聘流程更加规范外，编外人员的日常管理制度建设也在不断加强。在东部发达地区，由于编外人员规模大，他们成为一个独特的群体，并且有其自身利益诉求，基层政府需要专门针对编外人员进行管理，加强编外人员的职称晋升、福利保障、考核奖惩等方面的制度建设。例如，在Z市D镇，镇政府制定了关于编外人员职称晋升的“职员制”，职员共分为五个等级，每个等级的晋升都规定了相应的条件和待遇。该职员制旨在为编外人员提供激励，调动其工作积极性。这套制度与编内干部的职称晋升制度颇为相似。可见，一些东部发达地区基层政府已经形成了针对编外人员的规范化管理体系。

四、东部发达地区基层政府的科层化现状

以调研地的案例资料为基础，对东部发达地区基层政府的科层化现状展开如下分析。

（一）科层体制内部分工较细

作为政府体系的末端，乡镇政府是最基层的行政单元。一般而言，乡镇属于“不完整政权”，其职能和机构的完备程度远不如县级以上层级的政府，其部门和岗位职责边界模糊，混编混岗现象突出。面临上级交办中心工作任务时，乡镇往往需要打破既有的部门和岗位分工，实施全员动员。相较而言，在东部发达地区，乡镇的机构设置更为健全。各部门、各岗位都根据职责分工承担自身工作任务，部门和岗位职责较为固定。尤其是经济发达镇，其公务人员规模以及机构设置的健全程度俨然堪比中西部地区的县。

调研发现，相较于中西部地区的乡镇，东部发达地区的乡镇内部机构呈现如下几个主要特征。

一是机构数量多。例如，东部发达地区J省Z市Y镇（含15个内设机构）、D镇（含10个内设机构）、B市S区G街道（含14个内设机构）等典型案例显示，其内设机构数量可达中西部地区（T县N镇、L镇）的2-3倍。受编制规模和服务能力限制，中西部地区内设机构通常维持在5个左右（如H省T县N镇、L镇）。在东部发达地区的一些经济发达镇机构规模更为庞大，其部分部门已升格为“局”级单位，下设科室并进一步细分为不同科室（办公室）。例如，在J省Z市D镇，经济发展局下设企业服务科、科技招商科、统计办公室、农村集体“三资”管理办公室等。此外，D镇政府在“局-科室”架构下，还根据不同业务领域或板块设置细分出41个业务条线。

二是管理层级多。官职层级制与审级制是科层制的重要原则之一。韦伯指出，科层制“有一套明确制定的、官府间上下关系的制度，其间下级官府是在上级的监督之下”。据此原则，乡镇政府与理想意义上的科层制相去甚远。一般而言，乡镇政府多采用扁平化结构。但东部发达地区乡镇政府的层级分化更为明显，其内部的显性层级更多，特别是东部经济发达镇，增设了“局”等不同层级。乡镇内设的“局”为副科级级别，其负责人为乡镇领导班子成员。各局配备局长1名、副局长若干，下设科室及具体岗位，形成“镇—局—科室—岗位”四级显性层级。此外，同一个机构内部也存在一些隐性的层级分化。

三是分工细。东部发达地区乡镇政府的分工细化体现在两个方面：一方面，部门分工较细。东部发达地区乡镇政府的内设机构数量多，大量内设机构各司其职，表明乡镇政府的内部分工越细，专业化程度越高。另一方面，人员分工细。实行“专人专事，专人专岗”制度，岗位职责边界清晰。例如，B市S区M镇于2023年5月成立网格管理办公室，配备7名工作人员。其中，网格办主任1人，为公务员编制，总体负责安排办公室各项工作。事业编制1人，担任网格化管理派件组长，负责统筹协调派件业务工作。镇聘人员1人，担任外勤组长，负责办公室日常后勤保障、下发会议通知、操办会议等业务。镇级网格员4人，每个网格员都有具体职责分工，2人担任“坐席员”（派件员），主要业务工作是将网格化管理的工单下派到相关责任单位；1人担任外勤主管，配合外勤组长负责办公室日常保障工作；1人专门负责各村网格员工作的考核事项，包括记录相关考核信息、日常案件催办以及其他一些临时分派工作等。

反观中西部地区，乡镇政府呈现出更鲜明的不完整性。从机构数量来看，中西部地区的乡镇政府内设机构数量普遍更少。从层级来看，乡镇政府内部层级较少，扁平化特征更明显。从分工来看，乡镇政府的综合性更强，其部门和人员虽有分工，但具有很强的混编混岗特性，强调相对分工、相互配合。

（二）科层体制运行规范化程度较高

科层体制运行的规范化程度，是指乡镇政府依据既定的制度开展行政行为的水平。乡镇政府遵循制度开展行政行为的严格程度与其规范化水平呈正相关。在东部发达地区，乡镇政府运行的规范化程度较高。从政府自身角度来看，东部发达地区在地方政府制度创新方面，始终走在全国前列。例如，杨雪冬对第1—5届“中国地方政府创新奖”的统计数据分析显示，“经济越发达的地区，创新越多”。近年来，浙江、上海、广东等东部省份率先推进数字政府建设，形成“最多跑一次”“一次也不跑”等政府制度创新经验。东部发达地区拥有更多的财政资源投入政府制度建设之中。此外，较强的公民规则意识与规范化政府运行形成双向促进机制，使得特殊主义行为逻辑空间受限，普遍主义行为规则得到遵循，这种社会基础有效降低了行政行为的随意性。

各部门分工负责、按章办事是韦伯式科层制的重要原则。科层制“各部门有依据规则——法律或行政章程——而来的、明确的‘权限’”。同时，在科层制中，“业务的执行须遵照一般规则，这些规则必须是：多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的”。在韦伯看来，“官僚化提供了贯彻行政职务专业化之原则的最佳可能性；每个职员皆负有个别的任务，他们受过专业训练，而且从不断地实习中增加自己的专业知识。‘切事化’地处理事务主要即意指，根据可以计算的规则、‘不问对象是谁’的来处理事务”。科层制发展越成熟，就越“非人性化”，越具有“切事化”的特征，越受“无恨亦无爱”原则的支配。这些使得科层制具有相对于其他组织的明显优越性。

但是，专业化、规范化的科层制发展容易陷入僵化的困境，各种制度、程序的叠加，挤压了官僚组织灵活行事的空间，降低了组织的灵活性。正如安东尼·唐斯所言：“监控者把比以往更复杂、更具有限定性的规则强加给执行部门。结果，后者灵活行事的能力下降。”同时，官僚组织内部分工越来越细密、岗位数量越来越多，各项工作、各个岗位之间的协调难度也不断提高，协调成本大幅度增加。“随着官僚组织的发展，组织内部劳动分工往往变得更加专业化，因为更多的人被卷入同一个决策中，这增加了协调的难度。而且，由于每个任务都被分割成许多小部分，人们难以了解整体情况。个体专业人员很少考虑如何使组织整体运行良好，更多的是考虑如何精通自己所在部分的工作。”分工的细化使各部门、各岗位更加碎片化，相互之间联系减少，更容易陷入各自为政的状态。“超过一定限度的专业分工，执行速度的提高，将由于各个步骤的复杂性以及协调困难的增加所消耗的时间增多而被抵消”。

总而言之，东部发达地区的基层政府内部分工专业化和运行规范化程度达到较高水平，意味着东部发达地区的基层政府体制总体更加稳定。同时，科层化水平越高，意味着东部发达地区基层政府的灵活性相对更低，面临新的治理任务时既有人力资源的优化组合空间有限，往往需要通过新增人力资源来应对挑战。

五、科层体制扩张：东部发达地区基层政府编外用工增长的逻辑

在东部发达地区，基层政府的科层化水平高，体制较为稳定，由于编制规模受限且难以通过整合存量人力资源来应对新的治理任务，聘用编外人员便成为基层政府的现实选择。这种在科层体制内增设编外人员的做法，可称为科层体制扩张。东部发达地区科层体制扩张的逻辑如下所述。

（一）创造任务

依据任务的来源渠道，基层政府承担的治理任务可以分为内生任务和外生任务两类。所谓内生任务，是指基层政府自己内部创造的任务。这类任务由于基层政府“自我加码”而形成。例如，基层政府为了凸显政绩而自行开展的各种创建活动。所谓外生任务，是指上级政府给基层政府安排的任务。基层政府不仅要完成上级安排的外生任务，而且要承担内部创造的各种任务。在东部发达地区，基层政府内设部门多，各部门竞相通过创新工作凸显政绩，导致创新创建工作持续滋生。条条部门希望基层更好地配合、支持部门工作，为部门业绩增光添彩。上级部门通过下发文件，要求乡镇增加编外人员从事本部门安排的工作任务，至于新增编外人员的工资待遇，则由乡镇自己解决。例如，在B市S区，上级纪委要求强化对村两委干部的监督，在乡镇增设“廉洁监督员”岗位并配备到各行政村。“廉洁监督员”均为编外人员。同时，乡镇政府也希望能够借机增加人员，尤其是在上级提供相应经费的情况下，乡镇政府更有积极性来扩大人员规模。如此，条条与块块形成共谋，都有扩充人员规模的意愿。

（二）增设部门

增设部门是科层体制扩张的最重要标志。增设部门直接关涉对科层体制的改变。部门的增设，意味着需要增加相应的工作人员。比如，B市近年来大力推动“未诉先办”工作，即要求基层政府和干部主动摸排群众需求，在群众提出诉求之前就主动介入，帮助群众解决问题。“未诉先办”的制度运作载体就是网格化管理。根据上级要求，当地区政府在城市管理指挥中心专门设立网格化管理办公室时，相应地，各乡镇、街道也设立网格化管理办公室。网格办既有一部分编制内人员，又有大量的编外人员。以B市S区M镇为例，该镇网格办共有工作人员7人，其中只有2人为编内人员，其余5人均为编外人员（含1名镇自聘人员和4名镇级网格员）。随着部门的增多，各部门要体现政绩，于是会重复如前所述的逻辑：各部门不断创造工作任务，并要求基层予以配合完成。在编制人员受限的情况下，基层要完成这些部门安排的工作任务，只能通过招聘编外人员来增加人力资源。

如今，乡镇政府已经越来越少直接与编外人员签订劳动合同，而主要通过第三方人力资源服务公司，采取劳务派遣方式招聘编外人员。这类编外人员又称镇自聘人员，他们由第三方人力资源服务公司负责招聘，但乡镇会安排工作人员参与面试，对应聘者进行把关。政府与第三方人力资源服务公司签订服务合同，编外人员与第三方人力资源服务公司签订劳动合同。这样，编外人员的人事关系被分配在第三方人力资源服务公司。编外人员在乡镇工作，与乡镇形成劳务关系，由乡镇进行日常管理、考核。这类人员虽然属于编外用工，但总体比较稳定，只要编外人员的工作态度尚可、工作能力在可容忍范围内，乡镇一般不会轻易将其辞退。近年来，M镇只辞退过1名编外人员，缘由是该人员长期旷工，严重影响岗位工作。

（三）变相用工

近年来，为避免编外人员规模过度膨胀，上级政府对乡镇（街道）聘用的编外人员规模加强管控。比如，B市S区规定乡镇（街道）编外人员数量不得超过编内人员的50%。但事实上，一些乡镇（街道）聘用的编外人员数量远远超过上级规定的50%比例。那么，乡镇（街道）是如何突破上级的制度约束呢？调研发现，一些乡镇采用了变相用工的策略，即乡镇表面上通过其他名义招聘编外人员，但暗中将这些编外人员借调到镇政府工作。具体策略包括：一是以乡镇下属国有企业名义招聘，然后借用编外人员到镇政府工作，比如S区M镇下属的工业区（公司性质）聘用52名员工中有32人被“借用”到了镇政府机关。二是通过乡镇政府直属部门购买公共服务的方式聘用编外人员。乡镇政府直属部门如果有用人需求，可以采取购买服务的方式向镇政府提出申请，镇党委会审议批准，便可向第三方公司购买劳务服务。这类编外人员包括镇级网格员、城管辅助和保安人员等。与镇政府通过第三方人力资源公司自聘的编外人员不同，购买的第三方服务人员的日常管理主要由第三方公司自身负责。这些编外人员仅完成工作任务就可以，并不在镇政府机关上班。而且，这类编外人员的劳动合同一般是一年一签，其稳定性不如镇自聘人员。

（四）再造“基层”

跟优化存量、调动既有人员积极性相比，基层政府更倾向于做大增量，招聘新的下属工作人员，以此扩大其可支配人员的范围。增加编外人员后，乡镇政府原先的办事员变为管理员，科层体制链条进一步延伸。以S区M镇网格办为例，网格办原本只有2名编内人员和1名镇自聘人员，但通过第三方购买服务招聘了22名镇级网格员，同时各行政村（社区）总计有网格员301名。通过招聘编外人员后，全镇建构了网格办主任、副主任—办事员—镇级网格员—村级网格员的多级网格管理体系。网格办的业务细分为内勤和外业两大块：内勤业务细分为办公室业务、派件业务和考核业务等，外勤业务细分为巡查检查业务、周报月报业务等。如此，原本负责网格具体业务的网格办成为管理部门，镇网格办管理镇级网格员，镇级网格员负责巡查、监督村级网格员，原先的“基层”摇身一变成为管理层，而真正的基层则进一步下移。

同时，随着编外人员的增加，每个人又得体现自己的价值，需要完成任务以体现业绩。按规定，政府内部不允许“吃空饷”，因此，各部门又要想方设法给这些新增人员安排工作任务，让他们“忙起来”。如同诺斯科特·帕金森所说：“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间。”随着人员的增多，管理负荷的扩大，政府内部的管理事务也会随之增加，从而进一步强化“人手不够”的感觉，进而刺激政府部门做出继续增加编外人员的选择。

概言之，东部发达地区的基层政府通过科层体制扩张，使得编外人员不断增长。其扩张的基本逻辑链条为：基层政府的科层化水平提高—产生聘用编外人员应对新任务的需求—不断创造新的治理任务—产生新的编外人员需求—编外人员规模不断扩大。

六、东部发达地区基层政府科层体制扩张的效应

东部发达地区基层政府科层体制扩张导致编外人员不断增加，由此引发一系列新的治理效应，具体表现为以下三个方面。

（一）导致基层政府机构愈发臃肿

伴随基层政府编外人员的不断增加，机构臃肿的现象显得愈发严重。基层政府普遍存在“机构易改、人员难减”的困局。尽管机构改革要求精简整合，但人员分流面临现实阻力：一方面精简人员需支付经济补偿，另一方面可能引发信访维稳压力。比如，S区M镇政府按照上级要求精简机构，对原先的内设机构进行形式上的合并，乡镇政府的人员并没有减少，实际上仍然按照原来的内设科室运作、对接上级政府部门。而且，乡镇作为行政层级末梢，被迫承接上级政府分流的人员却无法下移，这进一步导致乡镇政府的人员冗余。所以，乡镇政府看似机构实现了“瘦身”，但人员冗余问题并未根本解决。据访谈对象告知，M镇人大办公室的某位工作人员曾借调到上级某部门一年，借调期满回到M镇后，因岗位被替代而沦为闲职。Z市F镇在2021年成立综合行政执法局后，集镇秩序管理工作外包给第三方公司，之前负责集镇秩序管理工作聘用的27名协管员转而承担了监督第三方公司工作质量的任务，他们被分成了监督组、执法辅助组、机动组和内勤组等不同组别，负责监督、配合、考核第三方公司的工作。体制内“只进不出”的体制惯性，导致基层政府人员冗余，并被不断创造出新的任务，从而刺激基层政府继续新增人员。

（二）降低基层政府行政效率

基层政府的编外人员扩张，展现出科层体制的自主性，而这种自主性不断催生基层政府走向编外人员扩张的境地，形成人力资源始终不足的局面，而无论新增人员是否真的满足基层治理需求。如同唐斯所言：“官僚组织有一种内在的扩张倾向，而不管是否真正存在服务的需要。”科层体制的扩张貌似为了应对新增的治理任务，实则是为了满足科层组织内部的制度、条例和个人利益，庞大的科层组织机构看似忙碌，而实际上许多工作却未能产生实效，陷入“伪适应”困境。随着科层体制部门和人员的扩张，基层政府内部协调成本也不断提高，各部门、各岗位之间的职责分工关系愈发难以厘清，相互间的推诿、扯皮现象增加，降低了基层政府的行政效率。

（三）耗散基层政府治理资源

科层体制扩张还大幅度增加了基层政府的财政资源负担。其主要包括三个方面：一是基层政府为编外人员提供工资待遇保障。尽管编外人员的物质待遇比编内人员低，但编外人员的工资待遇仍然需要基层政府提供财政供养。随着编外人员数量不断增加，基层政府的财政负担也不断加重。二是基层政府为编外人员提供办公场地。随着编外人员增加，既有的办公场地无法满足需求，只能倒逼基层政府新建办公楼。这就需要基层政府提供专项的办公楼新建资金。三是基层政府承担编外人员的日常办公费用支出。随着编外人员不断增加，其日常办公支出费用也日益提高，在经济形势较好、地方财力充足的情况下，尚可支撑科层体制扩张的成本，一旦经济不景气、地方财力受限，规模庞大的财政供养人员将加大基层政府的运转负荷。

总之，东部发达地区基层政府科层体制扩张，编外人员不断增加，带来政府机构臃肿，行政效率降低。当既有的人员无法应对治理任务，又需要基层政府新增人员应对治理事务，产生新的编外用工需求，从而陷入不断循环的局面。

七、结语

本研究从科层体制扩张的角度分析了东部发达地区基层政府编外用工的形成机制。研究发现，在东部发达地区，由于科层体制本身较为稳定，基层政府较难通过制度和机制创新来调动、整合既有人员，而更多地寻求变革体制、增加编外人员的方式来应对不断增多的治理事务。东部发达地区的财政实力为其聘用编外人员提供了经济基础，促进其进行体制扩张的强化和依赖。体制扩张虽然有助于在短时期内完成治理任务，但同时容易带来人员冗余，使体制变得更为臃肿。体制臃肿、人员冗余反过来影响体制运转的效率，进而催生新的用人需求。在这个意义上，编外人员规模的扩大、体制的扩张，并不意味着基层治理具有适应性、灵活性，反而是基层治理体制缺乏适应性和灵活性的表征。

自韦伯提出科层制理论以降，学界围绕科层制的效率问题展开了激烈争论。在韦伯那里，科层制因其专业化、规范化等特征而具有毋庸置疑的效率优势，其他一些学者则指出，科层制并非总是高效的，而常常表现为低效率，甚至出现低效率刚性。本文呈现了我国东部发达地区科层体制扩张的逻辑、机制和困境，为我们理解和破解科层制难题提供了中国样本。此外，本文还基于中国经验场景，拓展了我们对帕金森定律的理解。帕金森定律主要包括两条法则：一是增加部属的法则，即当官员感到工作任务过重时，其更倾向于增加下级，目的是减少竞争对手，提升官员自己的地位；二是增加工作量的法则，即行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量。帕金森定律为我们展现了有关科层组织人员扩张的一般规律，而本文立足于中国独特的政府体制来揭示编外人员扩张的逻辑和机制。中国政府体制具有科层制的某些共性，但也有其独特性。中国政府体制内部的上下级关系、条块关系塑造了基层政府编外人员扩张的独特样态。在条块体制下，条条部门为凸显业绩而创造任务，与属地基层政府之间围绕增加编外人员展开博弈和互动。此外，中国基层政府体制中的非正式制度，比如基层缺乏严格的退出机制、基层承接和自行消化上级分流的精简人员等，都会导致基层人员冗余。

本研究有助于进一步拓展编外人员的研究视域，推进编外人员研究的外部视角向内部视角转换。既有研究往往只关注外生任务，将基层政府的任务压力归结为外部环境所致。在学者们看来，基层政府聘用编外人员是其面临不断增加的外生任务压力而编制人员受限情况下作出的无奈选择，但这些研究忽视了内生任务的视角，即未能注意到科层体制内部不断自我创造任务、从而使得人力资源不足并产生聘用编外人员需求的现实。本文在既有研究的外部视角基础上，将研究进一步深入到科层体制的内部视角，分析科层体制内生任务的形成机制，强调内生任务是基层政府聘用编外人员的重要触发因素。

本研究对于我们在新时代加强中国基层科层体系建设具有一定启发意义。从长远看，建立一个理性化的科层体系应是我国基层治理现代化的重要目标，但是，在当前基层社会仍处于大转型时期、基层治理仍然充满不规则性的条件下，盲目推进基层政府的理性化，不仅难以实现治理有效的目标，而且大大提高了基层治理成本。相反，基层政府具备一定人力资源优化组合的空间，这对于其保持适应性、灵活性，降低治理成本具有重要意义。