摘要：基层治理导向是基层治理行为成型建制的基本遵循。 从历史过程看，基层治理导向受到现代化进程中社会发展和国家职能转变的型构。 以小农经济为根基的传统国家，将人口管在土地上才形成国家政权的税基，由此塑造了以“管人”为导向的基层治理体系。 现代化过程本质上是事务性增长的过程。 与传统基层治理体系不同的是，随着社会自身的发展性、国家形态的公共性以及国家治理的服务性转向，现代国家基层治理体系的建设导向逐步从“管人”转变为“办事” 。 建设以办事为导向的治理体系需要重构基层，将县政视为一块整钢，构建“千条线、止于县”的基层治理体系。 将基层治理体系置入从传统到现代过渡的历史方位中考察，可以界清基层治理的导向性变革，识别出当前形式主义等基层顽疾的历史症结所在，从而为推动体制性减负、创建中国式现代化基层治理体系提供方向性启发。

关键词：重构基层；基层治理导向；办事导向；现代化

基金项目：２０２３ 年度国家社会科学基金重大招标项目“县乡治理现代化的制度架构与运行机制研究” （２３＆ＺＤ１３９）

作者简介：徐勇，教育部“长江学者”特聘教授，华中师范大学政治学部部长，政治学与国家治理研究院教授、博士生导师；陈军亚，华中师范大学政治学与国家治理研究院院长、教授、博士生导师；杨红新，华中师范大学政治学与国家治理研究院在读博士生。

近年来，为基层减负不仅成为热点，还成为政策关注的焦点。 中共中央办公厅、国务院办公厅专门为此出台《整治形式主义为基层减负若干规定》，以构建自上而下的制度性减负机制。 减负的核心在于厘清基层需要承担的治理事务。 习近平指出：“为基层减负要明确权责，不能什么事都压给基层，基层该承担哪些工作，要把职责事项搞清楚。”中共二十届三中全会强调：“健全‘高效办成一件事’重点事项清单管理机制和常态化推进机制。”理事办事成为基层治理改革的新导向，事理逻辑成为深入推进基层治理改革的基本遵循。追根溯源，日渐繁多的基层治理事项滥觞于何处，如何认识当前中国基层治理现代化进程中的事理导向，是一个颇值得探讨的新议题。

一、现代化视野下的基层治理转向

基层办事，须遵循基层特性。 基层是与人民群众直接联系的层级和场域，具有二重性。一方面，基层具有国家层级性，是国家政权建制的最底层级及其组成部分，是直接面对人民群众处理各种公共事务的基础性政权单位。另一方面，基层具有社会场域性，由从事生活和生产的人民群众组成，从而构成了基层社会。 因此，在现代化视野下，基层治理是处于国家与社会接合面上的治理行为集合，其治理形式和治理内涵受到社会基础及国家职能的双重型构。

从基层层级产生的历史源流看，作为体制的基层源于国家治理地方的需要。 国家作为一个地域整体，由领土、人口和政权构成。 作为国家治理层级的政权组织体系，其基础性职能是对人的治理，只有对人口和领土加以管理，才能形成国家政权。 恩格斯指出，“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民”，“这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的”。 因此，作为国家政权组成的基础性部分，基层首要的治理职能是通过按地区划分国民来实现对人的治理，从而在其所居住的地方实现其公共权利和义务。中国是大规模单一制国家，正是依循国家建立的从中央到地方的层层管理制度，将人口管理到土地上，才会形成“有田则有租，有家则有调，有身则有庸”②的政权运转前提。 在古代，作为国家治理的基础性层级单位的“縣”本意为悬挂和联系，具有君主直接管理地方的含义，百里之县的设置目的正是为了便于百姓缴税和国家日常管理。

从基层的社会属性看，作为社会场域的基层是由被社会发展条件支撑的各个个体及其活动单位所构成的。马克思将被黑格尔颠倒的国家与社会的关系纠正过来，认为“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”。 由基层社会中的各个个体所开拓的基层生活形式和生产形式从根本上决定着基层治理的形式及内涵。 在中国国家的历史发展中，基层治理形式随着生产生活的变革而变化。 例如，在部落制和奴隶制生产形式下，周制中的基层治理是以血缘组织为基础，“聚族里居”，将基层社会凝聚成整体。 秦制顺应社会私有化浪潮，“改帝王之制，除井田，民得买卖”，为形成家户制这一基层治理单位的划时代变革提供了物质生活前提。 秦王朝将乡里纳入国家大一统制度中，最终因过重的民众税役难以支撑繁重的体制性事务而造成国家崩溃。司马迁谓之曰“土崩”，即“民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不修”。“土崩”不仅是国家治理体制的瓦解，其更深层的含义是“民困”“下怨”“俗已乱”等基层社会生活失序，由此造成基层治理体制的日常性基础的瓦解。综上可见，基层治理体系是由国家职能和社会发展所决定的。 就中国当下的基层治理变革看，现代化重

塑了国家职能和社会生产生活形式，自然也导引出重构基层治理体系这一上层建筑的命题。 当前所推进的基层治理体系与治理能力建设正是现代国家职能扩张和社会生活革新的发展要求。 因此，在现代化视野中审视形式主义、负担过重等基层治理的结构性症状，显得尤为必要。 究其原因主要有以下两个方面：一方面，在现代化进程中将普遍面临国家合法性再建议题，由此不仅促推层级性基层治理体系从悬浮于社会之上转变为沉浸在社会之中，国家的社会职能增多，而且大大强化了国家实现其职能的体制性力量。 现代国家职能的增长来源于合法性变革，现代国家改变了传统国家以简单管理为主的统治性角色，其治理行为依托社会的合法性支撑，正如韦伯所指出的：“政治团体的现代地位是建立在有关参加者之中广泛传播的、对一种特别威严的特殊信念所赋予的威望之上：即由它们所安排的共同体行为的合法性。”因此，现代基层治理体系的权力虽然在形式上来源于国家上层，但实际上根源于基层社会。 现代国家在基层治理中不断地充实理性的科层组织结构以向社会渗透，并承担起更多的社会职能，从而夯实现代国家的合法性根基。 同时，现代化进程发展出了直接治理的国家体制，为基层治理的职能变革提供了前提。中国的现代国家建构即在于以政党的群众运动打破传统中间阶层的权力网络，最终形成“纵向到底”即直接面向社会群体开展治理的体制机制。 布莱克认为，这种直接性是现代国家治理所必须的，“没有国家同社会每一个成员间的密切联系，现代国家职能的集中化和管理化几乎是不可能的”。另一方面，现代化加速了基层社会转型，在解制、发展和复杂性运转中衍化出社会事务国家化的趋势，因此也大大扩展了基层治理的内涵。 现代化首先意味着传统社会的解制，马克思指出：“资产阶级在它已经取得了统治的地方把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。它无情地斩断了把人们束缚于天然尊长的形形色色的封建羁绊。”吉登斯提出解放政治的概念，认为现代化“把人类从传统的束缚中解放出来，并不具有什么‘内容’，只不过是反映了现代性的特征性倾向”。社会解制为社会发展开辟了道路，相对自由的市场关系、扩大的社会联系形成了广泛的社会分工，促进了社会化生产，进入现代社会，“才形成普遍的社会物质交换，全面的关系，多方面的需求以及全面的能力的体系”③。 但是，普遍联系同时意味着个体从传统共同体中脱离，与之相伴随的是个体需求和保障的无处安置，从而向社会溢出，演变为公共性问题。 公共性问题需要公

共权力解决，这使得不断增长的社会事务进入国家治理体系之中，“国家已经成为生活的必需”，民众正是通过国家的基层治理体系办理各种事务，从而与国家这一“生活的必需”保持联系与互动。

从最终结果看，现代化过程是基层治理事务的增长过程。 增长的动力不仅来源于现代国家职能的增设及履职能力的扩张，还来源于社会需求的增加。 各种增加的社会需求和国家事务都是通过基层治理体系将国家与民众联系起来，并转变为基层治理事务。 不断增长的基层治理事务对基层治理体系亦形成挑战，并使得基层治理的导向发生变化。 从漫长的现代化过程看，这种改变具有阶段性和目标性特征。

二、以“管人”为导向的传统基层治理体系

基层治理由国家职能和社会形式所决定，形成成型建制的特定基层治理体系，进而塑造特定的基层治理发展方向和整体功能，最终形成因应国家和社会发展需求而变化的基层治理导向。 从建制性意义看，治理属于上层建筑的范畴，而经济基础决定上层建筑。 马克思指出：“这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”传统的基层治理体系建立在传统经济形态的基础上。 中国传统社会以小农经济为基础，这种经济形态以家庭为单位，通过将农业和手工业结合经营维持生计。 由小农经济构成的基层社会具有两大特征：一是自给自足的封闭生活状态。 民众开门七件事“柴米油盐酱醋茶”以及获得这些生活资料的生产活动，主要是以一家一户为单位办理。 费孝通指出：“乡土社会是个小农经济，在经济上每个农家，除了盐铁之外，必要时可关门自给。”二是社会自我治理的基层治理形态。 超出一家一户的事务，如修桥补路、水利灌溉、邻里纠纷、文化活动、救助救济等社会性事务，以宗族、村落为单位办理，即所谓“民事民办”“民事民管”。 只有极少数村民不能自我办理的事务才“搬官下场”“上告官府”。 总体来看，在传统中国，内生于民众的事务较少，且主要由社会自我办理。 这两大特征构成了传统基层治理体系之下的社会基础性秩序，维持着基层社会的稳定。因此，从基层社会的视角看，传统中国的社会根基是一个个自给自足的小共同体，但若要将无数个小共同体联结为一个地域整体，则需要国家这个政治统一体予以由上至下的建构。 从国家建构进程看，传统基层治理体系是逐步成形的，中国的国家建构路径是先有中央政府，再有地方政府，后有基层政府，在历史演进中表现出层次性序构的特质。 自上而下的层次性序构赋予传统基层政府以治理合法性，也规定了“其专在上”的首要治理职责。 基于此，传统基层治理体系的首要职责是维持国家的整体统治和运行，国家统治的支柱是税收和兵役。 基层社会的事务自理与传统国家的统治职能相结合，塑造了传统基层治理体系“以统为主”的特征，由此形成以直接“管人”为导向的基层治理体系。 这一基层治理体系具有如下特征：首先，以“管人”为导向的传统基层治理体系在国家治理中具有基础性作用。 所谓“管人”导向，也就是通过国家基层治理体系将分散在广袤土地上的农民统合起来，以从农民中获得税赋和兵役。 对于国家统治而言，“管人”具有基础性，国家机器及其管理成员悬浮于社会之上，本身不直接从事生产，只有将人口管理在领土范围内，并从其生产生活中获取物质资料和劳力，国家才能建立起规模庞大的层级性政权组织和管理机构。早在战国时期，商鞅变法的重要内容就是“分家立户”，将宗法制农民变为由国家层面管理的“编户齐民”。 有了“编户”才有税收，有了税收才有官僚组织，有了官僚组织才能将分散的农民统合起来，形成国家整体。 “民多则田垦而税增，役众而兵强”。正因如此，中国早在 ２０００ 多年前就已建立了西方国家到 １９ 世纪才有的官僚制这一国家组织形式，并构建了直达乡、里、什、伍的基层治理体系。其次，以“管人”为导向的传统基层治理体系以“县为基祉”。 自秦王朝开始，中国就是一个统一的中央集权的大规模单一制国家。 这样的国家不可能像同时期的古希腊城邦国家那样直接管理民众，而需要多层级治理。 在单一制国家内部，秦王朝实行郡县制取代宗法分封制度，国家治理定于一统，从而将被分封制度割裂的人口、土地、税收统合到王朝中央。 在单一制国家治理体系中，县是最低一级的地域性政治单位，县级政府是国家直接管理民众的基层政权组织。 在传统中国，县以上的地方政制不时发生变化，唯独县作为地域性政治单位一直延续下来。 其重要原因在于，作为基层政权单位的县级政府担负着将中央的管辖传递到社会的主要使命，是分散的广大民众直接面对的最基层政权组织，其直接承担着“管人”的基础性职能，甚至成为治乱兴衰的根据，“天下者，州县之所积也，一州县得人，则一州县治，各州县皆得其人，则天下无不治”。 因此，传统中国以“管人”为导向的基层治理体系以县为基本单位。再次，县官是主导传统基层治理体系运转的首要主体，县政构成了基层治理体系的主导。在传统中国社会多层级治理体系中，“尔州牧县令，乃亲民之官，吏治之始基也。贡赋狱讼，尔实司之，品秩虽卑，职任綦重。州县官贤，则民先受其利；州县官不肖，则民先受其害”。 县官以上是“督官之官”，县官是“亲民之官”，是直接治理民众的权力主体和责任主体，承担着管辖本县的主责。 正因如此，著名历史学家瞿同祖将传统中国的县级政府称为“一人政府”。④ 所谓“一人政府”，主要是指县官属于中央命官，领取中央财政俸禄。 当然，仅仅依靠县官一人是不可能实现有效治理的。 从县一级看，县官需要从事专门职能的人员和机构加以协助。 在清

朝，县政府设立了“六房”，与中央政府的“六部”相对应。 由于县管辖的地域较大，还需要县以下的基层组织，如秦汉时的乡里、宋明以后的保甲。 但无论是县政府内设组织，还是县政府以下的基层组织，都是内附于县的，是县政府延伸和内生的，而非独立于县政府之外的。

最后，以“管人”为导向的基层治理体系的职责是“为上当差”。 传统中国的基层治理体系是以县官承担主责，由县级专门职能人员和县以下的基层组织相配合的治理系统。 县是地域单位，也是治理整体。 县级职能人员是县官的“手”，县以下的基层组织是县官的“腿”。“手”和“腿”服从和服务于县官的统领，不具有独立性。 以县官为统领的基层治理体系的主要功能是完成中央交办的事务，当官是为皇帝“当差”。 “差事”主要来自皇权中央。 自上而下的“差事”主要是税役和治安，目的是“管人”。 正因如此，传统的基层治理体系具有很大的弹性，可伸可缩，可放可收。 在王朝国家建立初期，出于税收和治安的需要，县以下的基层组织较强，如秦汉时期的乡里组织；在王朝国家建立后期，税收和社会治安步入正轨，基层组织弱化。 最明显的变化是，自秦汉至明清，乡里制度相继从乡官制转向轮差制，最后转向职役制，乡里逐步脱离国家的直接控制而由社会力量兼任。 另一层原因在于，小农经济剩余有限，多一个官职或办事人员就会多一份支出，造成农难养政。 因此，传统基层治理导向以“管人”为中心而不是以“办事”为中心，费孝通将传统社会的治理称为“无为而治”，主要是指政府不直接办理社会内生的事务。总体来看，中国传统的基层治理体系是以小农经济为基础形成的，并适应将分散的小农统合为一个整体国家的需要。 社会内生的事务少且主要由社会自我办理，国家的职能主要是统治，事务简单，基层治理体系实行以“管人”为导向的简约化治理。

三、由“管人”向“办事”为导向的基层治理体系的过渡

现代化浪潮浩浩荡荡，在１５世纪以后，西欧在现代社会发展的基础上推进现代国家的建构，社会组织和国家职能经历了深刻变革，建立在市场经济上的现代市民社会代替了庄园制封建经济，社会革命自下而上地推进了国家政权变革，在国家一体化和社会组织化中大幅度提高了国家治理能力。 中国则是先行建立现代国家政权进而发展现代社会，这就需要国家创建有效的基层治理体系以团结社会力量。 近代以来，传统中国开始面临西方列强的挑战，传统小农经济及王朝国家充分暴露出其局限性。 在基层社会，自给自足的小农经济使得人们更认同能够满足其生产生活需要的家庭和地方权威。 孙中山指出：“外国旁观的人说中国人是一盘散沙，这个原因是在什么地方呢？ 就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。”分散自守的传统社会既难以形成力量推动国家治理变革，也难以革新社会自身，从而需要创建现代社会的形式。 这使得基层治理体系悬在社会之外，“国家对于生活在‘板结社会’之下的民众则是一个‘不曾感知的存在’”。

从现代国家的合法性及其组织性要义看，只有广泛的基层民众在社会转型中表达自身意志，与国家职能联系起来，才能构建现代国家。 这首先需要有效的基层治理体系。因此，中国近代化的探索由器物转向制度，同时提出国家职能革新的命题。 基于“管人”导向并以获得税赋和兵役为目的的王朝国家，精于向下统治，其运用宗法一体化的结构、发达的官僚政治以及稳定的儒家意识形态学说塑造了“超稳定的结构”。 但是，其在社会职能方面往往显得不足，疏于对下服务，正如费孝通所指出的：“政府在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名和无为的。”“在西方，国家的一体化来自于资本要求统一市场的内在逻辑和现代国家机器的控驭能力”，由此塑造了国家的社会职能。 与西方国家先有市民社会自我组织再建立现代国家的路径不同，作为后发现代化国家的中国，只有先破除传统政治体系的障碍，开辟现代政治形式及其治理体系，才能逐步实现国家社会职能的扩充。其中，建构一个现代化的基层治理体系是开展现代化社会事业之必需。

在基层治理体系建设背景下，中国的基层治理体系导向随着近代社会转型和国家职能导向的变革开始发生变化。 ２０ 世纪以来，在近 １００ 年的时间内，中国逐步建构了从中央一直延伸到民众的“纵向到底”的专业化和建制化国家治理体系。 随着近代化向现代化的逐步推进，基层治理体系的发展导向开始由“管人”向“办事”过渡。

从基层治理体系的实际变化看，尽管通过革命推翻了王朝统治，但县制作为基础性制度仍然延续下来，仍然是国家在地方的一级完备的政权单位。 即便是孙中山推行地方自治，县也是基本的自治单位。 而且，从 ２０世纪直到当下，县作为完整的政权单位一直未发生变动。 基层治理体系变动最大的是县的职能部门专业化和县以下的基层组织建制化。 传统的县级“一人政府”的格局发生变化，并逐步向现代“部门政府”转变，“部门政府”正是因增量的新兴治理事务而生。

进入 ２０ 世纪，随着现代国家建设，中央的专业化机构增多，并自上而下延伸到县一级，如警察、经济、教育、卫生、保障、民政等机构。 这些机构虽隶属于县，但其专业化和建制化更强，与中央的对接更直接，属于以自上而下的“条”的形式延伸到基层。

在传统中国，县以下的基层组织的变动性大，虽然有组织但缺乏建制性。 进入 ２０ 世纪，基层治理体系的最大变化是基层组织建制化，使得中央政令可以自上而下“一竿子插到底”。 ２０ 世纪前半期，晚清政府及之后的北洋政府、国民政府结合现代自治精神，推行数次县制改革，逐步在县以下设立乡镇政府。 新中国成立后，在农村实行“政社合一”的人民公社体制。 人民公社既是集体经济组织，又是基层政权组织，实行“三级所有，队为基础”的管理机制。 在城市，实行“政企合一”的单位体制，企事业单位既是经济和工作组织，也具有政府管理的特性。 改革开放以后，废除人民公社体制，建立乡镇政府，在乡镇以下设立具有公共管理职能的村民委员会。 在城市，实行“政企分开”，增强街道和社区的公共管理功能，一直到实行“网格化”管理。 正是通过基

层组织的建制化，中央的政令可以直接到达最底层，而不是悬浮在县一级。 国家的大小骨骼布满全身，将国家联结为一个有骨骼网络支撑的体系，真正实现了“如身使臂，如臂使指”的纵向治理。

除了政权体系的专业化和建制化以外，基层治理体系的职能也开始发生变化，从主要“管人”向一定限度范围的“办事”转变。 这种变化主要来自国家。 随着现代国家建设，治安、教育、医疗、民政等公共事务增多，这些事务需要通过基层治理体系加以落实。 新中国成立后，经济组织同时成为政府组织和社会组织。 基层治理体系的主要功能是管理生产，与此同时还要管理社会事务。 随着经济体制改革，基层治理组织不再直接管理生产事务，其重要功能是兴办公共事业和管理社会事务，如医疗、教育、广播电视、道路交通等。 以湖北省蕲春县为例，在 １９１２—１９４９ 年，县政府仅设 ３—６ 个科室，主要管理人口户籍、警察治安、政务事务等事项。 随着新中国成立到改革开放的发展，现代社会发展加快，大量新兴治理任务需要新设部门管理，如工商业、社会保障、住房和城乡建设、市场监管、医疗保障、劳动就业等，县级政府职能部门扩张至 ３０—４０ 个左右。但在整个 ２０ 世纪，基层治理体系由“管人”向“办事”的转变经历了一个十分艰难的探索过程，其转变的力度有限。 其重要原因在于，中国是在传统小农经济基础上进行现代国家建设，而小农经济的剩余有限，不足

以支撑现代国家建设。 现代国家建设首先是政权组织建设，政权组织建设必然要求财政支持。 韦伯即认识到：“彩邑官员的行政管理完全由自己掏腰包。 与此相反，官僚体制的国家把整个国家的行政费用都放在它的财政预算上，拨给下级机构以经常性的运作资金，国家调节和监督资金的使用。”但是，农业财政难以支撑庞大的基层政权组织的建构和扩展。 随着国家基层政权向下延伸，农民负担不断增加。 这种汲取型政权不仅难以达到整合农村的目的，甚至会造成农民对国家的抵制。 美国学者杜赞奇以“政权内卷化”来概括这一现象。 新中国成立后，尽管基层政权组织希望更多地为民办事，但受限于农业财政能力，许多公共事务以农民出钱出力的方式办理，而这会增加农民负担，并抑制经济发展。 早在 １９９０ 年，国务院便专门下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，但因为农业财政的制度限制，农民负担屡减不下，甚至造成为农民办事愈多，农民负担愈重的悖论。

因此，在整个 ２０ 世纪，基层治理体系的主要功能还是“管人”，以获得财政和人力资源，维持政权稳定。 基层治理体系的主要特点是自上而下的科层化政权管理。 正是在纵向到底的科层化管理中，县级政府从基层治理体系中抽离出来。 县（区）被确定为地方政府，乡镇（街道）为基层政权，村（社区）为基层组织。 乡镇（街道）和村（社区）成为基层治理的主体。 在基层治理体系中，县脱实向虚，由传统时期的直接责任主体转变为间接责任主体。 大量事务根据自上而下的科层制逻辑，由县（区）压向乡镇（街道），再由乡镇（街道）压向村（社区）。 这是近年来基层负担加重的体制性根源。

四、现代基层治理体系及其“办事”导向

近代以来基层治理体系的变化主要来自现代国家建设的需要，其动力在于国家。 尽管基层治理与社会发展要求之间有一定的矛盾和冲突，但基本上相适应。 然而，随着改革开放以来大规模现代化建设的发展，以“管人”为导向的基层治理体系愈来愈不适应现代化建设的需要，并要求向“办事”转变。 这里的“事”，主要是指因社会需求增加和社会需求得不到满足而产生的种种问题。

其一，基层治理体系向以“办事”为导向转变，是由社会自身的发展性所决定的。 现代化是传统农业社会向现代工业社会的历史性转变。 在这一历史性转变过程中，有大量的人口从原生的农村地区向城市转移，开启现代城市化新进程。 “城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”随着人口向城市集中，“社会关系从彼此互动的地域性关联中”脱离，大量独立化个体的需求从破碎的传统共同体中溢出，由此产生需求的扩大，由需求产生的大量事务具有现代公共性，须通过现代公共机构办理。 如水、电、路、气、安全、就业、医疗、教育、保障等现代公共事务与人们的现代日常生活和生产直接相关，是现代日常生活的必需品。 伴随现代城市化，内生出大量的公共事务。 改革开放以来，中国城市化进程发展迅速。 １９７８ 年，中国农村人口占全国人口高达 ８７．５％；２０１８ 年，中国的城市人口比例大大超过农村人口，占比达 ６３．８９％，如此快速的城市化所带来的是大量公共事务的成倍急增。

随着现代化的推进，传统的小农经济社会形态发生急剧变化，由自给自足的封闭农村向社会化的开放农村转变。 农村生活、生产和交往日益社会化，不仅是需求及由需求产生的事务增多，而且大量需求必须通过公共机构办理。 过往民众开门七件事“柴米油盐酱醋茶”的内容发生了变化，开门就会产生“水、电、路、气、医、教、养”等事务，人们的“生老病死、婚丧嫁娶”等日常生活，生产资料、生产过程、生产产品等必须与社会联系，并产生需要通过公共机构才能解决的事务。 基层政府政务服务的基本目标是覆盖个体全生命周期的生产、生活保障事项。

伴随城市化、社会化的是市场化。 市场化将每个人变为具有独立利益的个体。 一方面是个体需求的增多，另一方面是个体需求的增多会产生矛盾和纠纷，并产生相应的事务。 在传统农业社会，矛盾纠纷主要依赖“人与人的关系”解决。 而在市场化进程中，大量矛盾纠纷源于“物与物的关系”，表现为权益性纠纷，只能依靠超越当事人的公共机构解决。 改革开放以来，随着市场化的推进，中国的社会矛盾纠纷数量大幅增加，许多矛盾纠纷因为得不到及时有效的处理而引发上访等行为，国家因此成立了专门的信访机构。 同时，由专门的司法机构处理的案件数量急剧增加。 ２０００—２０２３ 年，全国当期劳动争议案件受理总数从 １３．５ 万件增至 １４７．３万件，年均增长率达 １５．３５％。 以武汉市武昌区为例，市场矛盾在城市化进程中最为凸显，在该区 ２０２３ 年全年办理的民众诉求中，市场管理类、城市市容管理类、房屋土地管理类诉求占全部民众诉求的比重高达 ８４％。马克思很早就指出，“现在的社会不是坚实的结晶体，而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体”。 在现代化过程中，城市化、社会化和市场化的需求增多的过程，也是满足需求的事务增多的过程。

这些事务是由社会发展规模扩大内生的，与广大民众的日常生活息息相关，并需要通过距离民众最近的基层治理体系加以办理。

其二，基层治理体系向以“办事”为导向转变，是由现代国家形态的公共性所决定的。 建立在特定社会基础上的国家及其所塑造的基层治理体系具有特定的职能。 “在生产力发展的一定状况下，就会有相应的交换和消费形式，有相应的社会制度形式、家庭、等级或阶级组织，从而就会有相应的政治国家。”在由传统农业社会向现代工业社会转变的过程中，传统的汲取型国家形态向现代公共型国家形态转变，其重要标志是现代化的成果为全体民众所共享。 公共物品既是现代国家建构的要求，也是现代国家发展的成果。 在传统国家，受农业财政限制，公共物品较少，且主要由社会自我供给。 改革开放以来，伴随大规模现化的推进，特别是非农财政成为主体，国家提供的公共物品和公共服务急剧增加。 ２１ 世纪初，中国废除农业税，让广大农村人口开始享受基本均等的现代公共服务。 作为一个有着 １４ 亿人口的超大规模国家，为社会提供的公共物品和公共服务不断增多。 公路、自来水、电、气、通信等已覆盖全国绝大多数地区，医疗、教育、社会保障、社会救济、养老等可覆盖全国绝大多数人口。 每年用于公共物品和公共服务的财政支出呈爆发性增长。 １９７８—２００６ 年，中

国社保支出从 １８．９１ 亿元增至 ４３６１ 亿元，２８ 年内翻了 ２３０ 倍。 从个体行为的角度观察，国家日益将保障个体的就业、收入、生活救助等转变为自身建设目标，民众的日常生活被现代国家转化为日常治理任务。由国家发起和支持的公共物品与公共服务活动通过各种事务加以呈现，这些事务需要通过基层治理体系直接抵达社会民众。 随着公共物品和公共服务的增多，每个人所要办理的各种事务也会相应增多，并需要在距离民众最近和最方便的地点办理。 基层治理体系成为国家现代化建设发展成果惠及民众的“最后一公里”关键层级和场域。

其三，基层治理体系向以“办事”为导向转变，是由国家治理的服务性所决定的。 传统国家的基层治理体系以“管人”为导向，原因在于当时的国家职能主要是统治，统治的支柱是税收和兵役，为获取税收和兵役而必须将人牢牢限制在土地上。 在传统农业社会向现代工业社会的转变中，经济发展的原生动力和活力在社会之

中，民众成为社会的主体，并会不断产生和扩展新的需求及相应的事务。 只有这些事务能够得到高效及时的办理，民众才能持续产生对国家的认同。 与此同时，现代国家的社会职能日益增强。 在现代国家中，合法性重构强化了社会职能的地位，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。 基于这一背景，中国的国家治理内容和方式均发生了重大变化。 ２１ 世纪初，党和国家明确将“社会管理和公共服务”列为政府的重要职能。 中共十八大明确提出：“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，为广大人民群众提供优质高效的公共服务，满足人民群众日益增长的需要，让人民群众有更多的获得感、幸福感和安全感，为人民群众办好事、办实事成为国家治理现代化的重要目标。 现代基层治理由此成为现代国家治理的基石。 ２０２１ 年，中共中央、国务院专门出台关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，其重要内容即是增强为民服务和办事的能力。从基层治理体系的现代化进程看，在西方，国家与社会的双向发展推动了新公共管理、新公共服务乃至新公共治理形式的出现。 中国的现代化是快速推进的赶超型现代化，具有阶段叠加性和政权吸纳性，社会发展内生的增长性事务、国家发展衍生的建设性事务以及国家治理扩展的合意性事务都聚焦到治理体系之中，不仅塑造了积极政府，而且使得基层治理体系由“管人”向“办事”转变。

五、重构基层：建设以“办事”为导向的基层治理体系

基层治理体系作为上层建筑的范畴，必须与经济社会发展需要相适应，与国家治理目标和走向相契合。邓小平曾深刻指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”综观基层治理的目标导向由“管人”向“办事”转变的历史进程，中国现代国家有机体的建构首先通过建制完善生长出政权部门等“骨架”，其后在现代化深入中不断扩充办事职能，丰盈现代国家服务机能等“血肉”，当前则是以基层治理体系的建构完善现代化的“神经网络”，建立相应的以“办事”为导向的治理体系。 办事需要有与之相应的由组织、权力、责任、能力、资源构成的治理体系，因而是一项系统性工程。 这一系统工程由多个层级、组织、机构及资源构成，只有系统运行顺畅才能高效优质办成事，从而建构有效的基层治理体系，实现减负目标。

其一，以“办事”为导向，要求根据高效优质办成事的目标，构建各个层级、各种组织纵向联动、横向互动的基层治理体系。 现代化是事务性增长的过程，同时也是事务专业化和复杂化的过程，只有建立全面、系统、高效的基层治理体系，才能应付自如。 从办事导向看，以乡镇（街道）和村（社区）为主导的基层治理体系在职权配备和统筹应对方面尚力不能支。 这就需要根据事项的特性和办理原则，构建以多层联动办事为导向的基层治理体系。 从现代化进程看，中国需要办理的事务可以分为两大类：一是由社会内生的事务。 在现代化社会内生的大量事务中，大部分是需要由公共机构办理的，即使是社会能够自我办理的事务也需要政府给予指导和支持。如中国的村民委员会和居民委员会均属于群众自治组织，主要办理群众自治事务，但村（居）民委员会都要接受政府的指导和支持。 二是由政府自上而下产生的事务。 在传统时期，政府事务主要由政府办理，

所谓“官事官办”。 随着现代化的推进，国家事务生活化与生活事务治理化的互构越来越强，诸多事务需要基层组织和民众加以配合才能有效办理。 由此可见，在现代社会，凡属公共事务的办理必将牵涉多个方面，一件事，往往不是仅仅依靠某一个层级或某一部门便可办理，而是需要基层治理体系中的各个要素相互配合才能高效优质办成。

其二，以“办事”为导向，要求根据高效优质办成事的目标，将基层治理体系的各个要素视为一块不可分割的“整钢”，以“千条线，止于县”为核心，构建各个要素各负其责的系统。 现代化越是深入发展，越需要治理体系的一体化建设。 近代以来，中国构建起由中央到基层的纵向到底的科层制体系。 从自上而下的科层制看，乡镇（街道）和村（社区）被视为基层，乡镇（街道）和村（社区）之上的县（区）悬浮在基层之上；之下的村（居）民小组未能纳入基层治理体系之内，从而人为地将基层治理体系的各个层级切割开来，不利于高效优质

办理各种不同类型的事务。 为此，需要以“办事”为导向，重新构建基层治理体系，明确不同层级应当且能够办理的事务范围及其权限。

在以“办事”为导向的基层治理体系中，县（区）承担统筹办理全县（区）事务的主责。 长期以来，县（区）一直是完整的基层政权单位，拥有管辖本县（区）事务的权力和资源。 中央自上而下的事务和管理大都止于县（区）一级，当地内生的事务和管理由县（区）决策办理。 随着现代化建设，大量事务愈来愈集中于县（区）一级，而且只有县（区）一级才有相应的权力和资源办理那些专业性强的事务。 县（区）不仅统筹全县（区）的事务办理，而且直接办理各种具体事务。 如近些年，社会内生的大量事务通过“１２３４５”政务热线加以反映，这一热线主要在县（区）层级开办，并要通过县（区）统筹办理。 中央自上而下的事务和地方社会内生的事务都要通过政治决策过程加以转换和实施。 县（区）拥有完整的党政决策系统、统筹的财政系统以及事项支配的行政系统，乡镇（街道）和村（社区）能够办理多少事务在相当程度上取决于县（区）。 因此，只有将县（区）纳入基层治理体系，才能实现高效优质办事的目的。与县（区）相比，乡镇（街道）在现代化中日益趋向于“办事处”角色，主要承接直接联系服务群众的事项，发挥联通上下左右的“枢纽”功能。 而村（社区）不应当成为自上而下事项的责任主体，其主要功能是“共建共治”，构建政府治理与群众自治相结合以及政府、社会和群众相结合的治理平台。 当前，村民小组或自然村和居民小区作为生活单元的治理功能日益突出，大量日常生活事务产生于这一居住单位，并需要通过这一单位加以及时有效的处理。 村民小组或自然村和居民小区应当成为基层治理体系的基础性层级和场域，基层自治实际上是以行政村（社区）、村民小组或自然村（居民小区）组成的二阶构造为支撑。

其三，以“办事”为导向，要求根据高效优质办成事的目标，配置权力、责任、能力和资源，形成事项与权力及责任、能力与资源相匹配的基层治理体系。 任何事务的办理都要求相应的权力、责任、能力和资源。 在以“管人”为导向的基层治理体系下，权力、责任、能力和资源根据自上而下的科层制管理原则加以配置，愈往上，权力愈大、能力愈强、资源愈多；愈往下，事务愈多、责任愈大、权力愈小、能力愈弱、资源愈少。 近年来，中央不断提出重心下移，提升基层能力，将权力、资源下沉到基层。 在这一过程中，权力、资源究竟下沉到什么层级尚缺乏细化的可行性举措，下沉的责任与权力、能力与资源尚不匹配。 这就需要以“办事”为导向，根据事项的性质加以分类，什么地方最能高效优质办成事，就配置相应的权力、责任、能力和资源。 如近些年，乡镇（街道）“小马拉大车”的问题普遍存在，而要解决这一问题，一方面要明确乡镇（街道）应该和适合办理的事项，减少那些本不应该和不适合乡镇（街道）办理的事项，将“车”缩小；另一方面根据所要办理的事项配置相应的权力、责任、能力和资源，提升“马”的能力。 如果不考虑“办事”的需要，简单地下放权力和配置资源，效果不一定好。

其四，以“办事”为导向，要求根据高效优质办成事的目标，形成精简高效、相互配合、责任明确、运行畅通的工作机制。 传统以“管人”为导向的基层治理体系，在工作机制方面表现为简约化治理的特点，主要在于事务简单。 简约化治理与简单化事务是相匹配的。 现代社会所要办理的事务较传统社会多得多，也复杂得多。要高效优质办成一件事，需要多个主体、多种力量加以配合才能办成。 复杂化的事务必然带来复杂化治理。

但是，愈是进入基层，愈是面对群众，愈要求化繁为简，形成精简高效、相互配合、责任明确、运行畅通的工作机制。 首先是整合式治理。 中国的县（区）一级是完整的政权单位，在基层治理体系中担负主责，其职能与上级部门直接对接。 而在县（区）以下的乡镇（街道）则需要整合，由一个部门对接上级多个部门，部门之间不宜重叠。 近年来，中国的乡镇（街道）内设机构由过往的“站所制”改变为“Ｎ 办 Ｎ 中心制”，但过往的一些站所仍然存在，由此造成职能重复交叉。 同样的一件事或一类事，如果需要多个部门办理，势必浪费本来就紧缺的治理资源。 其次是扁平化治理。 以“管人”为导向的基层治理体系实行的是层级化治理，一件事由不同的层级办理。 进入现代社会，办理的事务日益增多，涉及的层级也必将更多，但如以“办事”为导向，要求直接面对群众，群众办理一项事务只需要在一个层级即可完成，或是村（社区），或是乡镇（街道），或是县（区）。 再次是一门（窗）式治理。 在现代社会，一件事的办理往往涉及多个政府部门，但为方便群众办事，要求一门（窗）式治理，由办理事务所涉及的机构内部之间协调、配合处理，实现“机构多跑腿，群众少跑路”。 最后是平台式治理。 现代社会的事务多、变化快，特别是社会内生事务多且难以获知和处理，这就需要构建综合信息平台，及时有效地收集办事信息，并合理统筹协调，便利化处理，让“数据多跑腿，群众少跑路”。