原文刊发：《中国行政管理》2025年第2期作者：卢青青，华中师范大学政治学与国家治理研究院（中国农村研究院）讲师

［摘　要］ 以行政执法权横向集中为导向的县级综合行政执法改革带来了监管部门和执法部门的跨部门协作难题，既有研究侧重从体制机制角度进行一般化分析，较少从部门间权责关系的视角进行深入解读。A区综合行政执法改革的实践表明，查处分离的流程再造打破部门分割的同时也造成部门间权责关系配置的失衡，这是跨部门协作困境的根源。具体而言，查处分离打破部门自立性，带来部门事权的不完整和事责的不清晰，其中部门间权力的支配性弱化、依附性增强，部门间责任的连带性、部门避责性和责任压力失衡不断加剧。部门间权责的依附性对跨部门协作提出常态化要求，但其权责模糊与失衡并不利于跨部门的高效协作，跨部门协作面临协作成本高、协作难度大、协作动力不统一等困境。基于此，要厘清跨部门之间的权责边界，保持部门自立性的同时，实现跨部门协作的积极性。

［关键词］ 综合行政执法改革；查处分离；权责关系；部门自立性；跨部门协作

一、文献综述与问题提出

综合行政执行改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措之一。从发展历程看，综合行政执法体制改革主要是围绕行政执法权责配置展开的，在横向配置上，其大致经历了从分散赋权到相对集中再到综合执法几个阶段；［1］在纵向配置上，其呈现出从悬浮到下沉的改革趋向。此种权责配置的调整蕴含权力集中和重心下沉双重改革逻辑，［2］学界比较偏重对后者的讨论，即执法权下沉后乡镇、街道与县级职能部门之间的条块关系等。［3］［4］但是行政执法体制改革首先是执法职能的整合与执法权力的集中，根据中央编办2015年印发的《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，行政执法体制改革的目的在于“推进综合执法、建立权责统一权威高效的行政执法体制”，［5］其改革的核心内容是整合执法职能，归并执法机构，统一执法力量，这意味着此次改革不仅要规范权责，而且要整合队伍，把分散的执法权集中起来。

执法权的相对集中一方面旨在规范行政权力的运行。改革之前监管权和处罚权隶属同一部门，容易产生权力不告不理或以罚代管等问题。［6］改革将监管权和处罚权分离，改变权力过度集中的结构，有利于权力的规范化运行；另一方面也试图解决部门分割与执法低效问题，由于权力分散在各职能部门，在执法交叉领域容易出现多头执法、重复执法、执法推诿、执法缺位等现象。将执法权集中到一个部门有利于明确执法的权责主体，提高执法的行政效率。［7］但是从改革的实效性看，这一改革虽然推动了权力的规范化运行，却未显著提高执法的行政效率，其根源在于部门间的协作关系仍未理顺。行政权的横向集中涉及执法权在跨部门之间的划转，对监管部门和执法部门提出协作要求。

既有研究对综合行政执法体制改革中跨部门协作困境的分析主要集中在两个方面。一是制度体制未理顺带来的跨部门协作困境。其一，科层组织的制度分割和部门利益取向使得跨部门协作难以产生。在科层体制中，同一层级的部门之间是独立且平等的关系，相互之间本就存在权力分割和制度缝隙。［8］当前的执法改革虽然新设部门，但并未改变同级部门权力分割结构，从而没有改善跨部门协作困境。［9］不仅如此，执法体制改革试图削减相关职能部门的权力、人员及其背后的预算经费，显然触动了部门利益，从而遭遇来自部门的阻力，被削减的部门因此缺乏配合的积极性，以致于“单方协助”不可持续。［10］其二，综合行政执法体制改革本身的体制性问题也影响了部门间的协作。一方面既有治理体系的碎片化会带来行政执法过程中部门博弈的常态化，［11］另一方面，综合执法体制改革虽然确定了以执法权集中为目标的大综合一体化方向，但是并没有统一的标准和模式。行政执法的覆盖范围广、涉及体量大，哪些职能可以保留或剔除具有地区差异性，由此难免存在权责不清乃至推诿扯皮情况。［12］［13］

二是协同机制不健全带来的部门间协作困境。制度体系的固有弊端往往可以通过精巧的机制予以弥补，［14］跨部门协同机制分为两类：一类是“结构性协同机制”，其侧重协同的组织载体，比如部门间的联席会议、专项工作小组等；另一类是“程序性协同机制”，其侧重于部门间协同的程序性安排和技术手段的弥合。［15］当前的综合行政执法体制改革尚未健全两类协同机制，就前者而言，改革初期虽然建立了部门间协作的联席会议，但是在缺乏高位统筹、协同责任不明晰以及约束机制不强等不足下这一跨部门的结构性协作机制难以发挥有效作用。［16］就后者而言，改革虽然在法律和制度文本上明确了一套跨部门之间的程序性协同机制，部门之间相互签订协作合同，但在具体实践中却往往流于形式。［17］这与技术壁垒也有关，一方面部门专业化过强及其专业技术壁垒增加跨部门协作的难度；［18］另一方面部门所承担的职能不同，所隶属的法律法规和政策要求等行业规范也不同，这就带来部门间的信息不畅及其沟通协调成本。［19］尽管执法改革也借助技术手段开发跨部门基于案件移交和办理等信息化平台，但是这也为部门的避责甩锅提供便利性和合法性，使得跨部门的协作停留在形式层面。

既有研究从体制和机制两个层面对执法改革遭遇的跨部门协作问题展开了分析，并且注意到了部门间权责关系这一核心变量。行政执法权看似单束权力的转移，背后却意味着部门间权责关系的调整，因此对执法改革中跨部门协作问题的理解要回到部门间权责关系上。围绕部门间权责关系的理顺，学者提出在行政执法领域应建立以科层型协作和市场型协作有机结合的复合型协作，以此既实现跨部门协作的责任共担和利益共享，［20］同时也探索建立政府、市场、社会三者协同的合力式治理方式，通过将治理体制和执法机制的有机连接，保障跨部门协作的长效性。［21］既有研究对部门间权责关系的揭示及其相应分析为我们理解跨部门协作问题提供理论参照，但也存在一定不足，其更多是立足体制基层的一般性分析，具体到部门间权责关系如何影响跨部门协作的讨论并不多，尤其是关于执法权集中后监管部门和执法部门的权责关系到底是如何失衡的，从而如何导致其现实协作困境并未作出深入解释。

本研究立足结构视角进行分析，即将跨部门协作放置在部门间的权责结构中，挖掘权责结构重塑对跨部门协作的影响。执法权的横向集中将具有强制性的行政处罚权等从原有的职能部门转移到综合行政执法部门，使得监管部门负责监管，执法部门负责执法，从而带来查处分离。这一方面改变了部门设置的原则，不是按照职能分工而是按照流程分工的设置，从而产生新的跨部门协作类型；另一方面也改变了部门间的权责结构，产生新的跨部门协作问题。因此，本研究立足综合行政执法改革，聚焦于查处分离这一核心内容，探究其是如何重塑部门间权责结构，从而影响跨部门协作的。

二、部门自立性：部门间权责关系与跨部门协作的理论解释

（一）官僚制理论中的部门自立性与跨部门协作

韦伯的官僚制理论明确了官僚组织的运作特征：“权力集中的、等级制的控制中心”和“系统化的劳动分工”，［22］即官僚组织建立在纵向的层级控制体系和横向的职能分工体系基础上。部门间的关系恰恰是在此种纵向体系和横向体系中塑造出来的，在同一政府内部，部门虽然受制于政府集权性控制，却又具有一定的独立自主性，即“部门自立性”。它是指立足专属领域、履行特定职能、完成特定目标，拥有完整事权和明晰事责的独立自主的部门属性。［23］部门自立性是官僚组织运行的必然要求。为了提高官僚体制的组织效率，传统官僚理论和新公共管理理论都提出了官僚制的政府分工原则。传统官僚理论认为提高政府组织效率的关键在于在政府组织内部进行科学的分工；［24］新公共管理理论引入分权化观点以期进一步分割政府部门结构，打破部门垄断，同时引入私有化观点以期刺激政府部门间的竞争，提高管理绩效。［25］由此，效率导向下的政府分工原则塑造了更为精细化和分散化的部门，这无疑强化了部门自立性。

从部门最核心的权责关系看，部门自立性表现在两个方面：一是事权的完整性，事权的完整性建立在明确的职能基础上，以职能分工为基础的部门在成立伊始就具有明确的职能，以及围绕职能履行所具备的完整的职权和专有资源（包括专门的知识技术等）；二是事责的明晰性，部门进行事权界定的同时，也伴随着责任的确立，由此避免履职过程中的责任缺位和权责失衡。［26］原则上，部门的事权与其事责是匹配的，但实际上其往往“是一场讨价还价”的游戏，各部门都青睐增加事权、减少事责，［27］权责不清及其失衡成为部门间协作难以达成及其协作低效的深层原因。

部门自立性是跨部门协作的前提，即部门首先是具有完整事权和清晰事责的独立自主部门，并且基于其自主权在不断博弈中达成协作的均衡。［28］但是部门自立性也导致部门间的分割性，信息不对称和官僚制规则的僵化导致政府内部的分工愈精细化，部门自立性愈强，部门间的分割性也愈强：一是部门间权力分割，不同部门的职能不同，所属事权也不同，这意味着一个事务的完整权责被各个权力分割的部门所切割，［29］形成了不同部门间的多权威中心，强化部门间消极协作的博弈能力；［30］二是部门间利益分割，作为自立性的部门其利益是独有的，因此具有扩大自身利益的冲动，以期实现“权力部门化，部门利益化，利益法规化”。［31］

部门间的分割性无疑带来跨部门协作问题，尤其表现在交叉模糊事务领域、剩余事务领域和新生事务领域中。一般而言，对部门有利的事务，各部门会争着管，相互“抢篮球”，借此扩大自身职权；而对部门没有利益或者利益远不足以覆盖其成本时，各部门则倾向于互相“踢皮球”；对于职能分工不明的新生事务和少数剩余事务领域，各部门则竖起“隔离墙”，导致管理缺位。基于此，机构改革成为重新调整职能分工和部门设置的重要方式，典型如大部制改革。［32］大部制改革试图通过职能整合和部门合并降低专业化分工带来的部门分割问题，但是整合后的大部门面临内部权责利关系的调整和与其他部门之间的协调问题，导致其作用有限。［33］

（二）从职能分工到流程再造：突破部门自立与跨部门协作

针对部门自立性带来的部门间分割及其跨部门协作问题，国外学者提出“整体政府”和“无缝隙政府”理论。其中“整体政府”理念并非否定分工和专业化，而是强调政府内部各部门的整体性运作，试图取代“碎片化政府”。［34］相对而言，“无缝隙政府”更具颠覆性，其试图打破政府内部各部门的边界和壁垒，整合各部门资源形成单一界面从而提高服务的效率。［35］

无缝隙政府蕴含着管理流程的变革，其围绕顾客展开的以过程和结果为取向的无缝隙流程再造，试图将政府组织的层级、职能和部门进行全方位打通，真正做到无缝隙运作，从而提供整合式服务。［36］基于此，以横向权力集中为导向的县级综合执法改革实质也是一种流程再造，其试图通过审批权、监管权和执法权的重新配置打破部门间基于职能分工的壁垒，而通过流程再造的形式实现部门间的协作。综合行政执法改革虽然也涉及职能的分工和调整，但其核心不是按照职能设置部门，而是按照管理的三个流程设置部门，详情见下图1。

由于审批、监管和执法这三个行政管理流程分别对应事前、事中和事后三个环节，这三个环节作为行政管理的完整链条，服务于同一事项，构成一个完整事权。这意味着审批部门、监管部门和执法部门都只有部分事权，尤其是在实践中紧密联结的监管权和执法权的分离，不仅使得监管部门和执法部门均面临事权的不完整性，而且两个子事权是彼此嵌套、相互依赖的，事权不完整及其嵌套性无疑导致事责的模糊。可见，按照流程再造的综合行政执法改革无疑打破了部门自立性，使得部门从独立自主存在变成彼此依赖的存在。

部门间高度捆绑的权责结构具有两面性。一方面其塑造了部门间的合作结构，使得部门之间必须相互配合才能高效完成任务，比如监管部门和执法部门在具体的执法过程中必须紧密配合。不仅如此，部门间的此种合作结构是一种不可退出的结构，倒逼跨部门协作的常态化发生。所谓不可退出结构是指部门作为完整事权的一部分，作为履行流程的一个环节，其合作是结构性的，不以部门个体意志为转移。恰恰是事权履行和流程合作的结构性要求，使得部门间原本只针对综合交叉领域的阶段性协作愈发变成了针对所有相关事务的常态化协作。但是这一常态化协作是单一执法部门与多个监管部门之间非对称的协作，这种“一对多”的非对称结构无疑提高部门间协作的交易成本。

另一方面部门间高度捆绑的权责结构也带来部门间权责关系的失衡。与无缝隙政府理论面临的困境一样，这一流程再造虽然打破部门自立带来的部门分割与碎片化问题，但并未真正解决部门间权责关系的模糊和失衡问题。换言之，这一流程再造只是改变职能的空间布局，并未改变职能背后的事权和事责配置，［37］因此并未真正破除部门本位主义，瓦解部门的权力化和利益化。相反，部门自立性在形式上的打破反而加剧了部门间权责关系的模糊和失衡，带来新的跨部门协作问题。

详述之，首先，部门间权责关系的模糊性与程序性协作的张力。事权的依附性和事责的连带性使得跨部门在具体实践中是高度交织在一起的，实践的复杂性尤其是环境的不确定性不仅模糊部门间的边界，［38］而且导致部门间的程序性协作难以实现及时高效的配合，［39］这一程序性协作的张力影响部门间协作的实质效果。其次，部门间权责关系的失衡与激励不均衡。部门自立性打破使得部门完整的权责关系结构被切割，这意味着整体目标价值和整体利益的切割，部门都只对事务的部分目标及其有限权责负责，由此部门更易实现责任推诿和程序卸责，［40］同时不同部门所承担的事权和事责不同，其面临的激励是不均衡的，导致部门在协作中的动力不统一，影响部门间协作的效率。

综上，突破部门自立存在显著悖论：其打破部门分割性塑造跨部门协作的常态化，却也带来部门间权责结构失衡导致跨部门协作的低效性，此低效协作在不可退出的合作结构中愈发流于形式，对跨部门协作提出新的挑战，具体如下图2所示。

三、案例分析：A区综合行政执法改革的实践

A区2001年撤县设区，但是由于A区的财政体制仍是延续县管模式，实际仍是县级体制。A区辖区面积3000多平方公里，下辖11个乡镇、1个街道、1个城乡统筹发展试验区、1个省级经济开发区，常住人口56万人。A区作为全国经济百强区，2023年GDP总量高达780多亿元，一般公共预算收入突破30亿元，辖区内的矿产资源、旅游资源和水利资源都相当丰富，带动区域经济社会活跃的同时也面临诸多外溢的执法问题，尤其是在生态环保、资产资源、市场监管、民生安全等方面行政执法任务繁重。基于此，2015年中央编办在全国138个地区开展综合行政执法改革试点，A区是其所在省份的四个试点之一，其在2017年启动全区综合行政执法改革，2018年获得省委省政府批复，2019年正式在全区推行改革，是目前全省改革力度最大、最彻底的县区级试点。A区综合行政执法改革具有一定的独特性，但在当下统一的改革思路下也具有显著的普遍性。以下从改革模式、机构设置和分权属性三个层面呈现A区综合行政执法改革的具体实践。

（一）“全领域综合”：A区综合行政执法改革模式

A区所在省份结合中央的综合行政执法改革部署，探索全领域综合改革。所谓“全领域综合”是指除公安、税务、环保、消防、审计等特殊部门且专业性过强以及无法整合的执法队伍外，全区具有行政执法职能的队伍全部整合进区综合行政执法局，真正打造“一支队伍管执法”。

第一，执法队伍的全领域综合。A区结合党政机构改革，撤销或调整了原设置在29个部门的44个专业行政执法机构，整合了22个部门涉及的城市管理、城乡建设、住房保障、市场监管、交通运输、农业农村、文化旅游、安全生产、卫生健康等28个方面法律、法规、规章规定的2683项行政处罚权。

第二，执法人员的全领域集中。改革前，A区行政执法机构共计120个，执法人员超1000人。改革核定执法局编制为313个，实有编制286个，其中行政编制21个，事业编制265个。人员编制划转主要采取三种方式：一是对专门执法机构按照80%比例划转人员编制并撤销原执法机构；二是对无专门执法机构的执法人员按1/3比例划转；三是乡镇执法人员按至少1名专业人员的标准划转。目前区综合行政执法局含非编人员超过1000人，成为全区最大的局机关单位。

第三，执法制度的全领域统一。A区一方面实行“制式服装、执法证件、执法终端、执法用章、法律文书”的“五个统一”，尤其是对《执法通用文书》《案件移送函》《立案审批表》等49类执法文书进行统一，并制定了行政执法相关的40多项规章制度。另一方面于2022年成立行政执法监督局，与司法局两块牌子一套人马，通过建立行政执法监督“三项机制”——问题线索收集和分类处置机制、案件办理督办机制、考核评价与结果运用机制——加强对行政执法的监督，推动行政执法规范化建设。

（二）统分结合：A区综合行政执法局的机构设置

A区综合行政执法局在原城市管理综合执法局基础上按照“1 4 13”的模式组建，在机构设置上遵循“统分结合”原则，塑造了“统分结合、区乡一体”的综合行政执法体系。具体而言，区综合行政执法局作为正科级单位，行政编制共计21个，其中局机关行政编制14个，领导岗位主要设置1名政委（由区级领导兼任，不占单位编制与职数）、1名局长、4名副局长和1名工会主席，其下辖的二级单位包括4个专业执法大队、13个镇街派驻执法分局、1个指挥中心以及市政处和环卫处，如下表1所示。

其中，专业执法大队和派驻乡镇执法分局的设置兼顾了行业领域的专业性分工和属地管理的综合性兜底两个面向，乡镇执法分局解决属地基础执法问题，专业执法大队解决分局难以解决的疑难杂症，区乡行政执法体系由此形成统分结合的有机体系。

（三）查处分离：县级综合行政执法的分权属性

A区综合行政执法局在全区行政区域范围内相对集中行使市场监管、国土资源等24个方面的全部或部分行政罚权、行政监督检查权和行政强制权。在省级对A区开展相对集中行使行政处罚权工作的批复中，明确规定“行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，做出的行政处罚决定一律无效。”这意味着原有职能部门没有行政执法权，变成纯粹的监管部门，监管和执法不仅在执法环节上分开，更在实际的权属划分上进行了剥离。

客观上，这种分权属性是将监督和执法两个环节进行分割，本质上是通过流程再造打破部门之间的边界和壁垒，并且基于流程的一体化设置，使得监管部门和执法部门必须进行合作才能完成各自的职能，即塑造跨部门协作的常态化结构。为了理顺和强化监管部门和执法部门的常态化协作，A区也设置了诸多制度体系和工作机制，具体而言，其一方面区综合行政执法局与全区19个监管部门签订了“一对一”的协作细则，就各自的职权边界、线索移交、执法配合等方面作出细致规定；同时建立联席会议、联合巡查、联合会商等制度，并针对日常工作中的频发事项制定《常发行政出发事项职责边界清单》。另一方面针对市级层面无对应综合行政执法机构问题，也争取到市级层面支持，由市政府办出台“一对多”工作机制管理办法，推动25个市直部门与区综合执法局在业务指导、教育培训、信息共享、政策保障及监督考核等方面建立长效机制。

四、查处分离与部门间权责关系失衡

尽管A区探索了较多的制度体系和工作机制，但其实并没有很好地解决跨部门的协作问题。这是由于按照流程再造的查处分离只是形式上的分离，并没有解决不同部门间的职权边界问题。监管部门和执法部门的职权边界虽然在法律和制度文本上可以明确区分，但在实践中却难以分割。不仅如此，查处分离也导致监管部门和执法部门只履行部分事权和部分事责，不完整的事权和事责无疑打破部门自立性，加剧部门间权责关系的失衡。

（一）部门间权力配置失衡

改革前，跨部门执法协作建立在部门彼此权力独立均衡基础上，其协作的关键是部门间的利益共容性。改革的查处分离带来部门事权的不完整性，而建立在事权不完整基础上的部门自立性打破，导致监管部门和执法部门之间的权力配置失衡，这一权力配置的失衡并不会因为部门间的利益共容性而消弭。

具体而言，其一，权力的支配性削弱。权力的支配性建立在权力的完整性基础上，部门所拥有的权力愈是完整独立的，其权力的专有性和支配性就相对越强。查处分离带来事权的分割，导致监管部门和执法部门的事权不完整性，削弱其权力的支配性。对执法部门而言，只有监管部门的监管责任履职到位，其执法办案量才能减少，只有监管部门将完整且有效的证据进行梳理并及时移交，其执法的效率和效果才能显著提高；同理，对监管部门而言，执法权的剥离导致其没有强制性处罚权，其监管权的支配性被削弱，监管的力度大大降低，监管的难度显著增大。单就权力支配性角度而言，监管部门的权力支配性削弱显然更为明显，以下主要以监管部门为例展开论述。

一方面，查处分离后监管力度被削弱。尽管执法只是监管的一个辅助手段，但是依托强制处罚权的执法具有强制性和威慑性，是监管得以有效实施的兜底保障。查处分离后，监管部门只有监管权，其在监管中虽然可以下达整改通知等具有一定强制性的措施，但是权力的支配性相对较弱，监管的力度显著下降。另一方面，查处分离后监管部门力量被削弱。综合行政执法局成立其执法人员是从相关职能部门化转的，比如A区按照三个标准从全区16个部门、13个镇街共化转259名执法人员，执法人员化转到执法部门，意味着监管部门人员力量被削减，从而导致监管部门的监管力度被大大削弱。［41］以执法事项较多且较为频发的农业农村局为例：

“当时我们这划转给综合执法局40多人。原来种子、农药、化肥有5-6个人监管，没有分那么细，所有人都可以下去搞监管；现在全区1500多家农资店，只有2个人监管，根本管不过来，还要做各种报表。不光是这些，我们还涉及农产品、瘦肉精等的定期抽检任务，每年能把抽检任务做完就不错了，只能是顺带巡查。”（访谈编号：20231209NYJXZR）

其二，部门间权力的依附性。查处分离下执法部门和监管部门的事权不完整，且由于二者作为完整事权的一部分，彼此事权行使的相互依赖度很高，这形塑了部门间权力的依附性。对监管部门而言，如前所述，强制处罚权的转移导致监管部门的监管力度被削弱，其权力的支配性和有效性高度依赖执法部门的强制处罚权，执法部门的执法力度和效度高，其监管力度就会相应增强，监管的任务量也相对减小；对执法部门而言，其虽然具有强制性处罚权，看似强势部门，但是其执法权的有效执行依赖于前端监管部门的有效监管，尤其是针对违法事件的处罚，监管部门的线索移交和技术支撑等构成其强制执行的依据。由于执法是末端环节，因而执法部门对作为前端的监管部门的权力依附性更为突出，以下主要以执法部门为例进行分析。

一是执法部门处罚权的行使依赖于事前监管。相关案件的巡查和移交等工作在监管部门，这是执法部门案件的主要来源，A区综合行政执法局的案件90%以上来自部门移交，正如综合执法局法制科干部所说：“别人都说我们权力大，但其实到我们这儿的（案子）是他们（监管部门）已经决定要不要放我们这儿的，一旦放我们这儿，我们就必须执行”。（访谈编号：20231201ZFJHKZ）不仅如此，执法部门在具体处罚前对于专业性强的领域还需要找相关部门提供技术支撑，比如多卫片执法需要通过套图确定土地的权属边界和性质等。二是执法部门愈发成为监管部门的“二级单位”。执法部门作为末端执法环节由于要依附于监管部门落实其强制处罚权，这种权力的依附性导致其监管部门容易且倾向于将任务转移给执法部门，执法部门仿若变成监管部门的二级单位。

“农业农村局有次给执法大队打电话说接到举报化肥质量有问题，让其派人去核查，分管该领域的执法大队长直接回绝：‘对不起，我很忙，这里没有人下去，分局也很忙，你们有农业中心，可以让他们去核查’。该队长认为，‘我执法局不是你监管部门的二级单位，你无权安排我，如果你到现场处理不了，我马上配合你，但不能人还没下去就把任务推给我，还以命令的口气，这就是把我们当成他的二级单位。三定方案写得很清楚，我们只负责行政处罚，接到投诉举报，他们应该第一时间去查证，而不是把电话打到我这里。’”（访谈编号：20231202YZFDD）

（二）部门间责任配置失衡

改革前由于部门间事权的完整性，其事责清晰，执法中的跨部门协作只是针对交叉事项中新增或外溢的责任进一步界定。改革后的查处分离带来部门间权力配置的失衡，从而也不可避免地在此其责任配置失衡。这一责任配置失衡并不是新增责任而是部门间内部责任配置失衡，具体表现在以下三个方面：

其一，部门间责任的连带性。所谓部门责任连带性是指一部门履职尽责情况影响另一部门的履职尽责情况。如前所述，查处分离导致部门间自立性被打破，监管部门履职尽责的绩效影响执法部门履职尽责的绩效，反之亦然。部门责任连带性根本上是由不完整事责及其模糊性塑造出来的，因此也容易导致其追责问责的连带性。城市管理和交通运输执法大队队长讲述了一个典型案例：

“2018年一老板获批宅基地建别墅，但超出很大面积，而且占用了一定的基本农田。后来上面追责问责，我们一个中队长受了处分，理由是‘巡查监管不到位’，但是巡查监管责任不在我这里，执法大队只负责查处，主要责任在审批监管，是规划局要承担的职责。可最后村干部、规划局和我们执法大队都受了处分。”（访谈编号：20231203CZFDD）

其二，责任目标的分割与部门卸责。查处分离后不仅部门的事权被分割，其事责也被分割，监管、执法作为一个完整的责任目标体系被切割成监管责任和执法责任，即每个部门都只负担部分事责，不完全责任下部门卸责具有合法性。对监管部门而言，其卸责的方式主要是不加甄别筛选地将案件转移给执法部门。理想情况下监管部门接到案件投诉后首先要去核实、确定其是否需要立案，需要立案再将案件移交给执法部门，但是监管部门为规避责任，减少任务量，倾向于将投诉案件直接移交，甚至鼓励投诉人将举报电话打给执法局。以至于执法局干部无奈道：“他们一股脑地把投诉案件都转交给我们，我们作为末端就不能推了，即使不需立案，我们也要出具文书进行说明”。（访谈编号：20231201ZFJHKZ）

对执法部门而言，其卸责方式则主要通过依法依规按程序办事，由于执法局作为末端体系无法向外卸责，这就导致比起实质正义，其更关注程序正义，照章办事成为其规避责任的主要策略。由此可见，责任目标分割后，部门的责任履行走向了异化，即部门只关心自身的部分事责，而不关心总体责任，且问责压力越大，其越要通过程序的合法合规实现有效避责，最后部门在履责中履行的是形式责任而非实质责任，责任目标也发生偏移，制度运行成本也极大提高。［42］

其三，责任压力的结构性失衡。查处分离并不意味着事责的对等均分，这就导致监管部门和执法部门面临的责任大小、所处的责任体系位置以及其所承担的责任压力是不同的。就责任大小而言，由于监管不仅包括事前的审批监管，事中的巡查监管，还包括事后的持续监管，因此对监管部门而言，其作为行业主管部门肩负的是总体性的管理责任而非单个具体责任。而执法部门承担的行政处罚权，严格意义上其没有管理责任，只是末端处罚，因此正如自然资源和规划局主任所言：“我们行业主管部门是要对行业整体负责，我们是总体责任；执法局对事故的发生不负责，它只对具体案件负责，是具体责任”。（访谈编号：20231206ZGJWZR）由此从责任大小看，监管部门的责任压力显然比执法部门的责任压力大。

“当地经济发达镇一处厂房批建，监管部门前期巡查发现其违反规划和超面积建设。当时还在打地基阶段，我们就地将此案件通过乡镇分管领导现场移交给了综合执法局，我们履责完成了，他们后期应该进入程序查处，但是他们说没来书面的文书就没管，厂房后面就建起来了。因为占用了耕地需要强制拆除，我们只能补交书面移交材料，执法局等拆的时间快到了就移交给法院了，法院不予受理。执法局说他们履责完成了，已经申请法院强制执行了，能不能拆除不是他们的事情。但是卫片督促要整改，占耕必拆，这关系到领导的考核，所以压力就给到我们了，我们又没有强制权去拆，法无授权不可为，问责的压力又在我们头上。”（访谈编号：20231206ZGJLKZ）

另一方面，就责任体系的位置而言，执法作为末端环节无疑处于责任体系的最末端，按照责任体系的层级传导原则，责任往往沿着责任体系链从顶端不断转移到末端，在科层体系中层级越低越处于责任体系的末端，这也是“上位者权力超载、下位者责任超载”的原因。［43］因此，执法部门面临的问责困境在于，没有向下卸责的承接载体，难以将责任转移出去。A区监管部门和综合行政执法局均设置投诉电话，群众可以自由举报，但是其责任划分采取的是“首问负责制”，也即群众最先向哪个部门举报，哪个部门就要接诉，而谁接诉谁就要负首要责任，而且所有的案件都是终身追责的。A区监管部门为了规避责任压力，其不仅鼓励投诉人打给执法局或是12345（其分派给执法局），甚至自己也充当举报人。

“我们是兜底的部门，监管部门容易推，我们没法推。兜底兜不住，追责你肯定跑不了啊，局里也要求我们主动给监管部门补位，不能出现较大的问题。还有很多信息摸排的工作也转移到我们这里，比如市交通执法支队的文件让摸排沙石等企业以便于开展治超活动，摸排的信息就是让我们搞，因为我们比他们清楚。不搞也不行啊，他们会跟领导说报给执法局了，执法局没落实，追责也容易追到我们这儿。”（访谈编号：20231203CZFDD）

由上，由于责任配置的失衡，无论是监管部门还是执法部门都不同程度地处于责任压力大的结构性困境中。

五、权责失衡与跨部门协作困境

县级执法改革中的查处分离重塑部门间的权责关系结构，带来权责关系配置的失衡，从而导致监管部门和执法部门在执法协作上的现实困境。

（一）常态化要求与协作成本提高

通常来说，政府内部跨部门协作是常有之事，较为常见的是由于跨领域或事务本身的交叉性导致其需要多部门协作，比如关于流域治理的跨域治理和协作、［44］关于重大案件的公检法部门协作，以及改革前综合行政执法领域的跨部门协作等。这类跨部门协作的各个部门是相互独立且平等的关系，部门间的协作是较为对称的结构。执法改革的查处分离无疑改变这一结构：一方面，监管部门和执法部门协作的常态化，其协作不仅发生在交叉领域事件也存在于每一执法事件中，这一刚性协作的密集程度显著提高；另一方面，监管部门和执法部门的协作是”一对多“的非对称结构，单个执法部门要对接多个监管部门，其协作结构明显失衡。具体见图3所示：

正是由于执法部门和监管部门的跨部门协作是高密度和“一对多”的，导致其协作成本剧增。客观上，在“一对多”的非对称结构中，执法部门天然处于博弈的劣势，这也就是执法干部所谓的“你一张嘴说不过他们那么多张嘴”“各个职能部门都是我们的上级，有问题都找我们”。（访谈编号：20231201ZFJHKZ）协调的成本也因此相对提高，对执法部门而言，巡查、案件移交和技术支撑本就是监管部门的基本职责，但现在要求着对方，“本来是他的事，你还要求着他让他干”。（访谈编号：20231202YZFDD）不仅如此，恰是因为任一执法事件都需要两类部门协作，所以不可能全部采取党委政府领导亲自挂帅、高位推动的方式。A区的做法是基本业务由执法部门的专业执法大队队长与监管部门的巡查监管科科长进行对接，较为复杂的业务由执法部门的分管副局长与监管部门的分管副局长对接，分管副局长也无法协调好的再由部门一把手乃至区委分管领导出面。这种分级推动协作的方式有效降低成本的同时，也导致执法部门与监管部门的协作具有非正式性和不稳定性，“这就要看个人的协调能力和关系了”。（访谈编号：20231202CZFDD）

（二）程序性协作张力与协作难度增大

改革前的跨部门协作是在完善事权基础上，通过机制完善克服部门分割和执法碎片化问题。改革后的查处分离使得跨部门协作不是完整事权基础上的机制协作，而是不完整事权基础上的程序协作。其虽然实现了执法的一体化，但在复杂的流变性环境与执法的时效性要求下程序性协同如何保持高效无疑更难。一方面前端的监管和末端的执法之间存在衔接不畅问题，另一方面跨部门协作的流程化和执法实践的时效性之间存在张力。就前者而言，如前所述，由于监管部门和执法部门的权责配置失衡，二者之间存在避责推诿等问题。A区监管部门不积极巡查检查、不及时提供技术支撑；执法部门没有文书不接案件、只关注具体案件不关注总体效果等都是其协作不顺畅的表现。就后者而言，由于查处分离是环节的分割，为了理清两类部门间的权责关系边界，规范化的标准流程成为必要选择，即通过标准化的流程来规避监管部门和执法部门在执法全流程中的甩锅行为。这种标准化的流程虽然有助于规范部门行为，但是也存在程序化固有的僵化、刚性等弊病，这与执法的实践性是不适配的。执法是深入一线的政府行为，对接的是市场主体和分散群众，其执法情境及其与执法对象的互动都是复杂多变的，单纯依照固定且刚性的流程很难进行有效协作。

（三）激励不均衡与协作动力不统一

跨部门协作建立在部门权责关系均衡基础上，同时也建立在利益共容和激励均衡基础上。改革前，部门在权责均衡基础上的执法协作面临的激励是相对均衡的。部门基于交叉执法事项进行的协作往往规定了执法的主体责任和配合责任，承担主体责任的部门激励更大，责任压力也更大，承担配合责任的部门激励较小，相应的责任压力也较小。执法改革后查处分离打破部门自立性导致部门间的事权及事责具有连带性，难以严格区分权责大小，权责大小不一所面临的利益和压力不同，从而塑造激励分配的不均衡。激励一般包括正向激励和负向激励。

从正向激励角度看，正向激励越强，意味着部门的获益越大，其协作的积极性就越高，反之则较低。在执法实践中，监管部门的动力普遍较弱，这是由于对行业领域的监管是其常规工作而非中心工作，部门领导重视度不高。比如农业农村局的重心在乡村振兴上而非农业执法上。不仅如此，从实际工作情况来看，整个执法局的执法任务也是占比很小的一部分，它更多被统筹进全区的中心工作中，如应对考核与创评活动。这就导致监管部门和执法部门在执法方面精力和动力都有限。

其次，从负向激励角度看，负向激励越强，意味着部门压力越大，其协作的动力就会越强。当然这里隐含的一个悖论是：倘若负向激励过强，部门面临的压力过大，其可能采取形式主义等策略方式避责，这种协作也是消极协作。比如A区综合行政执法局发现市场监督管理局（以下简称“市监局”）配合普遍比较积极，而文化和旅游局（以下简称“文旅局”）则较弱。这是由于市监局的监管内容诸如食品安全、特种设备等都是关系到人民群众生命财产安全的大问题，其面临的压力加大，协作的动力就比较强，而文旅局的监管内容多为常规工作，面临的问责风险小，其协作动力就不足。

六、结论与讨论

作为行政管理领域经典命题的跨部门协作是理论界和实践界关注的重点之一，既有研究从体制和机制的视角给出了丰富而深刻的解释，但是以查处分离为核心的县级综合行政执法改革为跨部门协作提供了新的实践类型，对此类型的分析有利于拓展对跨部门协作理论的认识。详述之，一般意义上的跨部门协作建立在部门自立性基础上，即基于职能分工的政府部门具有完备的事权和事责，彼此的权责关系边界较为清晰，部门间关系也是彼此独立自主的，其部门间的协作多是发生于综合性交叉事务。但也正是由于部门自立性塑造了部门间权力和利益的分割性，带来跨部门协作的困境。伴随着综合行政执法体制改革的推进，行政执法权的集中带来查处分离，而改革后的部门不是按照职能分工原则建立，而是按照管理流程设置，跨部门的协作就不是基于交叉事务而是基于流程需要。但是按照管理流程设置的部门自立性被打破，部门间权责关系结构被重塑，意味着作为同一事项的审批权、监管权和执法权作为同一事项的完整事权被分为三个部分，涉及此的部门仅具有部分事权和事责，带来部门间事权的依附性和事责的连带性。部门间此种高度捆绑的权责结构虽然强化了部门间的协作结构，带来跨部门协作的常态化，但是也由于部门间权责关系的模糊与失衡，带来协作的高成本和低效率。

基于此，本研究拓展了跨部门协作理论：一方面本研究揭示了一种新的跨部门协作的类型，即不是基于职能分工的跨部门协作而是基于流程再造的跨部门协作，此类跨部门协作的困境不是由部门自立性下权力分割性和自利性带来的，而是由部门自立性打破后部门间权责关系的模糊化带来的；另一方面本研究提供了跨部门协作的一种新解释，也即将跨部门协作问题从一般性的体制、机制分析，纳入权责结构视域中，从部门权责关系结构出发解释跨部门协作困境的深层原因，并由此建构了部门自立性的解释框架，将部门自立性作为权责关系的核心逻辑，分析其在跨部门协作中的影响机制。

当前，跨部门协作现象愈发普遍。跨部门协作的研究不仅要关注部门自立性对部门间权责关系的分割，也要关注部门自立性打破对部门间权责关系的模糊和失衡。解决此类跨部门协作的困境，关键是重新厘清部门间权责关系边界。这就需要：第一，明晰部门间事权。对于不完整事权的部门，其部门间事权的明晰建立在事权的属性基础上，要根据部门事权的属性进行有限的事权分割和转移。比如在综合行政执法领域其事权分割和转移要以高频率（高频事项）、低专业性（简易事项）和独立性强（不需要借助辅助力量）的事项为主，对于发生频次较低且专业性较强的事项不应进行事权的转移和分割，由此降低部门间事权的不完整性，保持部门的相对自立性。第二，明确部门间事责。对于综合性复杂性程度较高的事项，建立高位统筹的协调机制，明确并压实部门间的主体责任；对于常规性的协作事项，要在借助技术手段完善协作程序责任的同时，立足实质绩效进行部门间责任的考量和界定；同时，将责任体系与激励机制进行挂钩，严格落实责任的激励效应。这就需要对部门间协作的事项进行分类，按照分类的等级（包括急迫性、重要性程度等）确定激励方案，比如针对全域性的重要事项以及危及人民生命财产安全等重大领域的事项，应该纳入绩效考核或政治考评中，提高部门间协作的积极性。

参考文献：略

基金项目：国家资助博士后研究人员计划项目“基层综合行政执法下沉：体制与机制”（编号：GZC20230929）；湖北省博士后创新人才培养项目“治理重心下移背景下基层综合执法改革的实践与机制研究”（编号：2024HBBHCXB048）