在基层治理当中，大家都关注到有一个特别明显的现象，我把它叫做基层治理的政党现象，就是党组织在基层治理当中的地位和作用得到空前强调。它已经成为基层治理当中很重要的结构性的要素。最近很多关于基层治理的讨论，特别是在《探索与争鸣》杂志社组织的圆桌论坛当中，专门围绕着这样一个话题做了解读。在基层治理的结构性要素当中，还有一个非常重要的要素就是政党组织。我们现在说党建引领，它已经成为基层治理实践当中的常用表述和用语，是一个政治话语。党建也成为基层治理创新的重要抓手。比如说湖北很多地方通过党建来创新基层治理，是一个很重要的工程。湖北武汉市的汉阳区做的“深根工程”，湖北宜昌的“筑堡工程”等。我就结合最近参加的一些学术活动，以及在田野调查当中看到的一些现象，谈谈我们如何来认识这样一个问题。我们在解读基层治理的时候，或者说我们在解读基层治理的结构的时候，有时候可能会忽略掉这个问题，但是在实践中，又是一个特别重要的问题。那么，党组织何以成为基层治理的结构性要素，在当下它为什么得到高度强调？从基层治理现代化的角度来说，它是否具有内生性的需求？

一、“政府意志”与“民众意愿”: 基层治理现代化的结构性要求

首先回到“治理”这个概念本身。治理概念是在20世纪90年代产生，随着西方治理理论的兴起，逐渐进入中国的话语体系。在西方的治理理论中，更多地强调政府失败和国家退场的诉求。对治理的主体要素来说，更多是强调经济和社会当中多元的、分散的、多中心主体能够进入到治理实践。所以从这个话语本身来说，它的内涵是“消解国家权力”的逻辑。

“治理”进入中国政治实践并在理论研究中得到运用与这一概念的西方兴起有关，但也在中国的话语语境及政治实践中拥有自身的内涵。中国对治理的强调，一是它不是“踢出”政府治理。与更多强调多元化、去中心化的西方治理的诉求不同，中国的国家治理以在国家权威主导下将社会和公众等多元主体纳入国家构建的治理体系为旨趣。它不是“没有政府的治理”，而是“政府主导下的治理”。二是它强调“非国家的治理主体以各种方式加入到公共秩序与公共服务的提供中来”，基层社会纳入国家治理体系之内，基层社会也是国家治理体系的主体。所以，对于基层治理内涵的理解，基层社会不是外在于国家治理体系的社会治理，而是纳入到国家治理体系当中的，是一体的关系，不是一个完全双向并行的关系。结合这两个方面的内涵，基层社会治理实际上是体现政府意志和民众意愿的关系问题。国家是来自社会又高于社会的力量，政府是国家意志的代表，执行国家意志。在“治理”话语体系下，民众不仅是政府治理的对象，其本身也是治理的主体，如何实现民众意愿是其作为治理主体的目标追求。

民众的意愿如何进入到治理过程并且得到满足，与政府意志如何通过治理过程得以实现，这实际上就构成了一个问题的两个方面。从这个角度来讲，对一个有效的或者以现代化为导向的治理体系和治理能力而言，需要满足三个方面的要求：一是政府意志的贯彻；二是民众意愿的满足；三是民众意愿和政府意志之间的贯通及转化，二者之间不是一个分离的关系。这是基层治理现代化的要求。

二、科层制与社会性:中国基层治理的节点难题

中国基层治理的特点可以总结为两点：一是基层治理的结构性双轨关系；二是将基层社会纳入基层治理体系之中。前者是历史延续而来的不变问题，后者是现代国家的必然要求。从基本结构而言，中国的基层治理并未脱离“政权治理”与“社会治理”双规运行的传统结构。在当下的基层治理体系中，乡镇及其以上，是政府治理的体系层级；乡镇以下，村以及村以下或其他社会组织，是社会治理体系的范畴。无论是传统时期，还是当下的基层治理，基层社会是位于政府行政管理体制之外的要素。乡镇及其以上，属于政府的行政体系，由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政组织体制，按照科层化的方式，依靠行政组织体制传递政府意志。基层社会的治理组织始终处于国家的行政组织体制之外。无论是人民公社体制时期的“队”建，还是家庭联产承包经营责任制之后的“村”建制，这些组织并非国家政权的行政管理体制，与国家政权组织之间并非一种科层制的关系。

但是，进入现代国家建设时期的“双轨关系”与传统时期不同。传统国家时期的双轨关系各行其道，政府意志主要是收税和兵役，民众的日常需求不在其治理轨道之内。民众的日常生活意愿主要通过社会层面的自我治理实现。如费孝通先生所说“集权的中央悬空起来，不使它进入人民日常有关的地方公益范围之中”。“地方的公务在中国的传统里并非政府的事务，是由人民自理的。”

现代国家，国家的基础性权力穿透社会，进入人民日常生活有关的公共事务中，满足民众的公共利益诉求，是现代国家政权治理的内容和目标之一。这就意味着，科层制运行的政府意志，要穿透社会化的治理体系，将基层社会纳入治理体系之中。

按照“命令—执行”的科层关系向下传递的政府意志到基层政府层级，就面临一个“社会性”的问题。政府按照科层化运行的行政管理体制，对外在于这个体制的“基层社会”并不具有体制所赋予的“强制力”。相对于具有精确性、明晰性、连续性和稳定性等方面优势的科层制而言，一个快速现代化进程中的社会却往往表现出流动性、复杂性、分化性和变化性等相反的特征。由此形成科层制与社会性之间的节点难题。

一是价值偏离。在基层治理中表现为治理目标与治理手段的倒置。财政是“国家治理的基础和重要支柱”。一方面，财政支出结构从基建转向民生。2021年民生领域支出占一般公共预算支出比重为36.8%。另一方面，国家加大对地方政府的转移支付，下沉财力，提升基层治理能力，尤其是农村地区的财力支持。比如说我们现在讲项目制，很多项目通过专项转移支付的方式，进入到了农村地区。但是调研发现，项目制在运行过程当中会出现一些问题。因为项目是自上而下设置好的，需要去争取。有的项目因为要在规定的范围内争取，但可能不是适应本地区或与本地区民生建设最急需的项目。但是，如果地方不去争取，就得不到项目资金，得不到支持。所以争取项目变成了治理绩效的标准。实际上这个项目下来以后，因为不是所急需的，在这个项目落地的过程当中，那么究竟能够对提升当地的治理绩效，满足群众的意愿之间能够产生多大的契合度值得存疑。有的村干部为本村争取到很多项目，可以得到奖励支持，但争取来的项目，是基于民众的需要而得到的财政资金的支持，还是基于他个人关系和奖励绩效的需求，这中间有可能会发生一个错位。

二是通道淤堵。科层制的基层治理体制具有金字塔式的形式，越到上层越狭窄，有利于自上而下的政府意志的决策和执行，但对于自下而上的民众意愿的传递，却可能造成通道阻塞，带来决策滞后或反应迟钝。正源于此，“科层制既受信息短缺之苦，也受信息泛滥之害。”如疫情治理中的“冷漠政府”。我们看到最近几天在网上传播的一个三岁小孩，由于得不到及时的救治，最后导致去世的消息。其实如果回到这个事件本身，去访谈这个事件当中的每一个人，我想每个人都会觉得自己非常委屈。对防疫部门来说，它可能需要得到上级的授权才能够做出一个应对性的调整。但对于这个突发性的需求来说，它又需要这个科层制表现出灵活应对的特点，这是政府命令和决策运转过程当中，科层制会导致的一些问题。

三是“技术依赖”。韦伯认为，官僚制提供了一种行政管理技术的效率模式，主要表现在政策执行。但公共政策的制定更需要的是“沟通”，即在广泛听取、收集、整理民众意愿的基础上，将民众意愿带人政策制定过程，转化为公共政策，由此才能实现政府意志和民众意愿的一致性。但在科层制内，自上而下的意志“下达”具有技术上的效率优势，但自下而上的民意“上通”并不具有体制性激励。在基层治理中，表现为“高效的简单和粗暴”，关注执行效率，但不关注执行效果。我们很多的调查中都发现很多这样的例子，比如村内修建的道路，可以通过招标快速完成，但坡度宽度等是否符合当地村民的使用习惯则没有考虑。农田水利整治过程当中，小水渠的整修是否更加便利了农田的使用和当地作物的种植。在这个过程当中，政府可能通过项目以及采取第三方发包的形式，很快就能整理农田和修缮一条大路，但这个过程中政府意志的落地可能更多倾向于对技术效率的依赖，而忽略了非技术层面的民众需求。所以，“结构性的双轨关系”和“纳入一体的治理体系”要求：这个双轨关系需要一个体制化的沟通和整合通道,避免或缓解基层治理结构中的“节点难题”。

三、“政党枢纽”:疏通节点的治理要素

基于此，政党在基层治理的结构和双轨关系中实际上发挥了枢纽功能，可以从以下三方面理解：

一是价值枢纽:“国家性”和“人民性”的统一。政党理论源自西方，其出现与代议制政府的出现密切相关。根据西方政党理论，政党不是国家权力结构的组成部分，只是国家机构与市民社会机构联系起来的一种机制。选举型政党只有通过法定程序和选票方式“进人”国家，才能作为执政党代表国家行驶权力，制定政策。但是，中国共产党作为执政党，不仅“缔造”了国家，由此获得了内在的“国家身份”（陈明明，2015）。而且，中国共产党代表的不是部分选民的利益，而是全体人民的根本利益，具有为人民谋求利益的意志和使命。在此意义上可以认为，中国共产党在价值立场上，实现了“国家性”和“人民性”的统一。我国的国家治理坚持“以人民为中心”的价值观，“以人民为中心”是国家治理现代化的价值引领。中国共产党“国家性”和“人民性”相统一的价值引领，实现了基于国家自主性的“政府意志”和基于“社会自主性”的“民众意愿”在价值目标层面上的一致性。

二是组织枢纽:民众意愿的传输带。将民众意愿及诉求有效传递进政府的科层体制，一方面，需要构建纵向畅通的信息传递渠道；另一方面，为了避免信息拥堵，也需要对分散多样的信息进行有效的提取、筛选和整合，形成“最大公约数”。后一种功能有赖于横向的组织化方式。在一个快速发展且多样化、异质化的社会，要寻求“共识公约数”需要进行价值偏好和利益联结的不断协调和整合。基层治理面对的是具体问题、琐碎事务，问题越具体，对问题的认识可能差异越大。组织化的优势在于通过组织的作用可以最大范围地消解分歧、融合差异，凝聚共识。中国共产党具有组织化的强大能力和优势。列宁对党组织非常重视：（社会民主党）“应当到居民中的一切阶级中去，应当把自己的队伍分派到社会一切方面去”。亨延顿也指出：“在处于现代化的亚洲和非洲国家里，对组织的强调已经成为共产党运动区别于其他民族主义运动的关键标志。”

从基层治理实践来看，政府的行政组织虽然并未进入基层社会之中，更不可能直达家户门口。但基层党组织不仅进人社会之中，而且直达家户，最大范围地实现组织延伸和覆盖。中国共产党强调，群众路线是党的生命线。通过群众工作方法听取民众意愿，整合民众意愿，并将分散多样众口难调的民众意愿，通过党组织的服务意识和使命，整合为“人民意愿公约数”，这也是组织所赋予它的功能和实力。我们通过当前的基层治理的调查也发现，党组织实现了纵向到底和横向到边的覆盖。比如我们在湖北的调查，除了村及村小组的党组织以外，它向下一直延伸到了户。从村党总支到村民小组党支部，到湾落党小组，再到党员责任区，在责任区内又有党员中心户。党员中心户通过责任区和它的联系圈的形式各自去联系农村里面的十到三十户，依托这样的方式，几乎把所有的民众都凝聚在了党组织的工作范围之内。在城市社区中，有社区党总支、小区党支部、楼栋党小组，同样也有党员中心户。相对来说，不管是村委会组织或者政府组织都实现了纵向到户。通过中心户的形式，实现了横向到边的覆盖。比如湖北武汉汉阳的一个社区，通过党员中心户将小区分成了七色居民，包括低保边缘户、独居空巢户、残疾人户、特殊需求户、常住户、租户和空挂户。每家每户的情况及需求，通过党员中心户了解清楚，针对他们的需求、提供便捷精准惊喜的服务。深圳梅沙街道的“同心村党支部”也是很好的案例。在现代化过程中，流动人群的意愿表达，他们的需求满足往往会变成容易产生问题而对现代化带来不稳定的方面。罗湖区的梅沙街道通过同乡会和同乡村建立党支部的方式解决这一问题。因为同地区的老乡在这个地方工作，其他外界的老乡进入这个地方就会首先找老乡，然后进入了党组织所覆盖的范围之内。所以通过组织化的方式，使得民众意愿的传输就好像社会当中的毛细血管一样把它延伸输送到每一个地方。

三是机制枢纽：实现民众意愿和政府意志的疏通和转化。组织延伸和覆盖建构了民众意愿的传送带，并依托党组织的领导机制进人政府政策的制定过程，确保政府意志和民众意愿的一致性。首先是党的领导地位所决定。习近平总书记指出：“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的，人大、政府、政协、法院、检察院、军队、各民主党派和无党派人士、各企事业单位、工会、共青团、妇联等群团组织，既各负其责，又相互配合，一个都不能少。”这就赋予了其对政府意志和政策制定的全面领导地位。其次是系统联动。一是党组织内部的系统联动性。2019年5月，《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中明确提出，“强化市、区、街道、社区党组织四级联动”。二是基层治理体系中的系统联动。党组织也可以发挥横向联动功能，通过联合党建、联合党委的方式，将社会组织、企业经济组织以及政府各部门等纳入其工作体系内部，增强基层治理体系中的系统联动性，构建民众意愿和政府意志之间的畅通机制。

以上就是我对这个问题的思考。回到这个问题本身，也就是党组织在基层治理体系当中的枢纽地位，它可以发挥枢纽功能而且这个功能是由党组织的使命所决定。更重要的是，这个功能是内生于乡村社会的治理需求、内生于基层治理现代化的需要，即它可以实现政府意志、民众意愿，以及这二者之间的畅通和转化。